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1、财政支出项目绩效评价操作指南财政支出项目绩效评价操作指南 （试行）（试行） ii 海南省财政厅 2010 年 8 月 I 目录目录 1引言引言1 1.1背景1 1.2目的1 1.3内容1 1.4使用4 2项目绩效评价的基本概念项目绩效评价的基本概念5 2.1绩效评价的定义.5 2.2绩效评价的原则.5 2.3项目的逻辑模型.5 2.4绩效评价的准则.6 2.5绩效评价的步骤.7 3评价任务的组织评价任务的组织9 3.1评价任务的组织模式.9 3.2评价管理者的职责.9 3.3绩效评价小组.9 4编制评价任务大纲编制评价任务大纲11 4.1功能11 4.2编写步骤11 4.3内容12 5绩效评价
2、设计绩效评价设计15 5.1前期准备15 5.2开发绩效评价框架.16 5.3完成绩效评价实施方案.27 6绩效评价的实施绩效评价的实施30 6.1证据收集30 6.2证据整理35 6.3分析36 6.4绩效评级37 6.5形成评价结论、经验教训和建议39 7评价结果的报告评价结果的报告41 II 7.1执行摘要的编写.42 7.2主体报告42 7.3附件47 7.4与利益相关者沟通.47 7.5形成报告终稿.47 8评价结果的使用和扩散评价结果的使用和扩散48 8.1评价结果的使用.48 8.2评价结果的扩散.49 9绩效评价的质量控制绩效评价的质量控制50 9.1高质量绩效评价的特点.50
3、 9.2不同阶段的质量控制.50 附件附件53 附件 1评价任务大纲格式.53 附件 2绩效评价实施方案格式.54 附件 3财政支出项目绩效评价报告格式.57 III 表表 表 4-1 评价任务大纲评价任务实施计划模板.14 表 5-1 项目基础信息表.16 表 5-2 绩效评价框架结构.17 表 5-3 关键评价问题的适用性20 表 5-4 相关性评价指标开发-以辽宁城市交通项目为例22 表 5-5 效率评价指标开发-以辽宁城市交通项目为例23 表 5-6 效果评价指标开发-以辽宁城市交通项目为例24 表 5-7 可持续性评价指标开发以辽宁城市交通项目为例25 表 5-8 证据收集方法的优缺
4、点.27 表 5-9 辽宁城市交通项目省级座谈会问题清单-部分28 表 5-10 绩效评价任务分解模板29 表 6-1 案卷研究方法收集证据 以辽宁城市交通项目为例31 表 6-2 面访人员清单.32 表 6-3 座谈会参与人员清单.34 表 6-4 绩效评价表38 表 7-1 项目关键信息.43 表 7-2 XX 项目绩效评价等级表.43 图图 图 1-1 绩效评价操作指南框架3 图 2-1 项目逻辑模型6 图 5-1 绩效评价设计流程.15 图 5-2 设计阶段绩效评价框架开发流程.18 图 7-1 绩效评价报告编写流程42 IV 专栏专栏 专栏 4-1 高质量评价任务大纲的核查问题清单1
5、4 专栏 5-1 开发评价指标的原则.21 专栏 5-2 辽宁城市交通项目简介.21 专栏 5-3 绩效评价证据来源.26 专栏 6-1 证据收集的一般规则.30 专栏 6-2 面访记录格式.32 专栏 6-3 辽宁城市交通项目省级座谈会日程安排.33 专栏 6-4 座谈会记录格式.34 专栏 6-5 实地调研记录格式.35 专栏 6-6 评价结论举例-河北公路发展项目绩效评价39 专栏 6-7 经验教训举例-河北公路发展项目绩效评价39 专栏 6-8 建议举例-河北公路发展项目绩效评价40 专栏 7-1 撰写绩效评价报告的要点.41 专栏 7-2 图、表的编制原则45 专栏 7-3 绩效分析
6、格式45 1 1引言引言 1.1背景背景 2009 年 6 月 22 日，财政部发布了财政支出绩效评价管理暂行办法 （财 预 200976号） （以下简称办法 ） 。财政支出绩效评价自此有了统一的部门 规章。 办法对绩效评价的实施和管理提出了明确要求，对绩效评价涉及的各 方职责、评价内容、评价指标的确定、评价方法、实施程序、报告撰写和评价 结果应用作出了原则性的规定。 办法同时指出，各地可据此办法制定切 合本地实际的管理办法和实施细则。 为此，海南省财政厅参照财政部国际金融组织贷款项目绩效评价操作指 南并在开展绩效评价试点的基础上，组织编写了财政支出项目绩效评价操 作指南 （以下简称指南 ）
7、，用以指导全省各级政府部门开展绩效评价工作。 1.2目的目的 本指南旨在向全省各级政府部门和评价人员开展财政支出项目绩效评 价（简称绩效评价 1） ，提供具体操作指导，从而帮助他们更好地理解、管理和 实施评价活动，并提高评价的规范性和质量。本指南有 3 个主要目的： 帮助各级政府部门管理人员、项目实施人员和评价人员更好地理解并 掌握财政支出项目绩效评价的基本概念、一般准则、方法及其他相关 知识； 帮助各级政府部门有效地开展绩效评价管理工作，并对绩效评价进行 质量控制； 指导评价人员规范地实施绩效评价任务，从而提高绩效评价的质量。 此外，本指南还可以作为各级政府部门建立适合本地、本部门实际的 绩
8、效目标管理系统的重要参考。 1.3内容内容 本指南包括 9 章内容。第 1 章是引言，主要说明指南编写的背景、 1 以下如无特殊说明，绩效评价均指的是财政支出项目绩效评价。 2 目的、内容及其使用。第 2 章是绩效评价的基本概念，主要介绍本指南涉 及的定义、评价原则、准则、评价步骤等。第 3、4 章是绩效评价管理，主要阐 述评价任务的组织和评价任务大纲的设计与编写。第 5-7 章是绩效评价的设计 与实施，重点介绍绩效评价的设计、实施和评价报告编写。第 8 章是评价结果 的使用与扩散，介绍如何使用评价结果，如何进行评价结果的扩散。第 9 章是 绩效评价的质量控制。质量控制对于绩效评价非常关键，是
9、评价管理者重要工 作之一。质量控制贯穿于绩效评价从设计、实施到撰写报告的全过程。 3 图 1-1 财政支出项目绩效评价操作指南框架 前期准备 （准备阶段） 确定评价任务 确定评价任务的实施模式（第 3 章） 编制评价任务大纲（第 4 章） 评价设计 （设计阶段） （第 5 章） 前期准备 开发绩效评价框架（核心） 形成评价实施方案 质量控制 （第 9 章） 评价实施 （实施阶段） （第 6 章） 证据收集 质量控制 （第 9 章） 证据整理 证据分析 绩效评级 形成评估结论、经验教训和建 议 报告结果 （报告阶段） （第章） 编写报告正文、摘要、附件初 稿 绩效评价初稿 与利益相关者沟通 修改
10、形成绩效评价终稿 结果使用和扩散 （使用和扩散阶段） （第 8 章） 质量控制 （第 9 章） 4 1.4使用使用 本指南适用于办法中涉及的财政性资金安排的支出项目（以下简 称项目 2） 。本指南的使用者包括各级财政部门及其他政府部门中负责绩效 评价管理的人员、参与财政支出项目绩效评价的评价人员、咨询专家及其他相 关人员。本指南的内容针对不同使用者的需求进行了编排。第 1、2、8 章 适用于所有使用者阅读和使用，第 3、4、9 章主要供绩效评价管理者阅读和使 用，第 5、6、7 章则主要供评价人员、咨询专家阅读和使用。当然，我们鼓励 使用者阅读完指南的全部内容，以便更好地理解并开展绩效评价工作
11、。 2 如无特殊说明，以下“项目”均指财政性资金安排的项目。 5 2项目绩效评价的项目绩效评价的基本概念基本概念 2.12.1 绩效评价的定义绩效评价的定义 绩效评价的定义是开展项目绩效评价相关各方相互沟通和理解的一个基础。 本指南所称的绩效评级，是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的 绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出 产出和效果进行客观、公正的评价。 2.22.2 绩效评价的原则绩效评价的原则 客观、公正原则。应当依据绩效评价准则、关键评价问题等开展评价 活动，确保评价结果的真实性。 科学、规范原则。绩效评价的设计应当具有科学性和可操作性，评价 的实施应该
12、遵循规范的程序和方法。 可靠性原则。绩效评价应该既要报告项目成功的方面，也要报告项目 失败的方面。 目标导向原则。绩效评价以项目目标为导向，重点评价项目目标的相 关性、目标实现程度、相对于目标实现程度的效率、以及项目成效的 可持续性。 参与性原则。项目各利益相关者，包括项目管理方、项目实施单位、 项目受益群体、有关专家等，要尽可能地以适当方式参与到考评过程 中来。 2.32.3 项项目目的的逻逻辑辑模模型型 财政支出项目的设计都应使用逻辑模型。 项目逻辑模型是一种理解从投 入到结果之间的因果关系的有效工具。项目逻辑模型包括投入、活动、产出、 成效、影响 5 个关键要素。其背后的逻辑是：对一个项
13、目投入一定的资源，以 便其开展必要的活动；至少有一些活动会获得一些产出，比如产品和服务；通 过使用这些产出应该会带来某种变化。 投入（Inputs）：指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、 6 时间和专业技能等资源。 活动（Activities）：我们所做的。指为实现项目目标而调动和使用各种 资源的各项行动和工作，活动可以使用动词来表述（开展、建设、培训、调研 等） 。 产出（Outputs）：我们所生产的。指通过实施各项活动而产生的产品和服 务，是有形的，可计算的。比如为 50 个人提供了医疗服务，培训了 100 名小学 教师，修建了 100 公里公路。 成效（Outcomes）：
14、我们为何做。指通过使用项目的产出而带来的短期或 中期的直接效果，成效能够被增加、减少、增强、改善或维持。比如新修公路 使通行时间缩短，提高了运输效率。设定清晰的成效对于设计和构建结果导向 的监测与评价体系至关重要，成效不能直接考核，它必须转化为一组关键指标， 这些指标能够提供关于成效是否得以实现的信息。 影响（Impacts）：指由成效累积导致的长期的或全面的变化，类似于战略 目标。比如运输效率提高降低了运输成本（成效） ，从而促进了当地经济的发展 （影响） 。 图 2-1 以某培训项目为例，解释项目逻辑模型。 图 2-1 项目逻辑模型以某培训项目为例 2.42.4 绩效评价的准则绩效评价的准
15、则 本指南采用以下 4 个评价准则，即相关性、效率、效果和可持续性。 投入活动产出成效影响 1.资金 2.人员 3.物料供应 1.培训 2.教育 3.咨询服务 1.服务时数 2.完成课程 的参加者人 数 1.技能提升 2.态度改变 3.新的就业 机会 1.培训者在 5 年 内比那些没有接 受培训的人挣得 更多 2.接受培训的人 的生活水平高于 控制组 7 2.4.1 相关性 相关性是指项目目标与政府的发展政策和优先重点、部门/行业发展规划以 及受益群体的需求的相符程度。通过对相关性的评价，可以检查项目设计和项 目实施是否针对当地的实际需求，解决当地的实际问题。 2.4.2 效率 效率是指资源/
16、投入转化为结果的经济性。效率评价的内容包括项目实施的 时间效率、资金使用、在使用既定资源下的产出情况、项目的经济内部收益率 （EIRR） 。 项目实施的时间效率考察项目是否按计划的时间开工、是否在计划实施周 期内完工。资金使用考察项目资金的使用是否按照预算执行。在使用既定资源 下的产出情况是指项目是否实现了所有的预计产出。项目经济内部收益率是指 项目周期内经济净现值累计等于零的折现率，是反映项目对国民经济和社会贡 献的相对指标。 2.4.3 效果 效果是指项目目标的实现程度，它也表现为目标群体的受益情况。效果从 项目目标实现程度和项目瞄准度两方面进行评价。项目目标是在项目设计时的 预计成效，指通过一系列项目活动而要实现的结果，通常表现为对社会、经济、 社区、目标人群所产生的积极作用。项目瞄准度是指考察项目成果是否真正地 被目标群体享有。也就是说，项目效果的评价不仅取决于项目实现预期目标的 程度，也要考察其成果（一般表现为项目提供的产品或服务）是否使目标
