当前机构编制管理中存在的问题及建议

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1、 588 “加快行政管理体制改革建设服务型政府 理论研讨会”参会论文 当前机构编制管理中存在的问题及建议 黄石市编办 “加快行政管理体制改革建设服务型政府 理论研讨会”参会论文 当前机构编制管理中存在的问题及建议 黄石市编办 湖北省黄石市机构编制委员会办公室 近年以来，我省先后制定出台了鄂办发200537 号、鄂 办发200539 号、鄂办发200648 号等一系列加强机构编 制管理和监督检查的重要文件，机构编制管理日趋严格和规 范。各级编制部门按照全面落实科学发展观、构建和谐社会 的要求，采取多种措施落实省的文件精神，切实加强和完善 机构编制管理，做了许多艰苦细致的工作，并取得了明显成 效。

2、但从总体形势看，当前我国的机构编制管理工作中，仍 然存在着机构膨胀、职数超配、超编进人、混编混岗等问题， 在一定程度上影响到党风廉政建设、政府职能转变、党政机 关作风建设，不利于政治体制改革的深入推进和政府管理水 平的提高。 一、当前机构编制管理中存在的主要问题 （一）部门干预现象依然存在。中央明确规定， “上级 业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级 部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，不得要求为 其业务对口部门的机构配备或增加编制。各业务部门制定的 589 行业标准，不得作为审批机构编制的依据。 ”但部门干预现 象仍然存在，在有的战线还比较突出。上级对下级的干预， 有多

3、种手段和表现形式。其一，与检查考核、评先评优挂钩。 如某市安全生产监督管理局以某城区未单独设置安监局为 由，对其年度安全生产工作进行“一票否决” 。其二，以开 展试点为名，对下级部门提出机构编制要求。如省纪委在部 分市州以开展试点为名，要求城区纪委（监察局）增设副科 级的镇街纪检监察室，各增加 25 名人员编制。其三，与 经费奖励挂钩。如在今年 6 月全省宗教工作会议上，省民族 宗教委员会有关负责人要求各县市将民宗局从统战部脱离 单设，对独立设置机构的，奖励一部轿车和价值 10 万元的 办公设备。其四，以调研督察为名，向地方政府施加压力。 我省乡镇综合配套改革中撤销了畜牧兽医站，省直某部门到

4、某县调研，以当地出现畜禽传染病为由，对其撤销畜牧兽医 站的做法提出严厉批评，并责令“改正” 。此外，上级业务 部门还有其他一些“制约”和“惩罚”措施，如，黄石市在 2001 年党政机构改革时，取消了广播电视局下属四台（有线 台、电视台、广播电台）一中心的行政级别，省广播电视局 每次开会，对黄石广电系统的干部都是“另眼相待” ，靠后 就坐。我省某市将文化局、文物局、体育局、新闻出版局合 并成 “文体局” 后， 有关领导在大会上公开批评， 说该市 “带 了个坏头” ，并且不再到该市视察、调研。 590 （二）控制财政供养系数压力大。一方面要大力精简人 员编制，控制财政供养人员增长，另一方面，随着市

5、场经济 的不断发展，政府管理工作的难度和要求也在不断加大，原 有人员的数量、年龄结构、知识结构等不能适应新形势发展 的需要，亟需引进大批新的行政管理和专业技术人才。各部 门对编制的需求有增无减。如学生生源的增加势必要求教职 工增加，高中学生人数处于暂时高峰期，而初中、小学生源 处于低谷状况，原定的高中教师编制不能满足需要，初中小 学教师则略有富余。但高中和初中小学分属市、区两级政府 管理，且受学历、素质等因素的影响，教师不便直接流动， 这种结构性的矛盾短期内难以解决。另外，每年都有相当数 量的军队转业干部和复员退伍军人需要安置，选调生 需要安排。 （三）地方编制难消化。中央下达到地方的行政编制

6、名 额有限，不足以全部冲销地方编制。我市本着“减少编制类 别、人员逐步消化”的原则，冲销了全部老干编制、少量机 关事业编制及地方政法编制，但仍有部分机关事业编制尤其 是地方自定的公安编制无法冲销。如按中央编委要求，这部 分在编人员将作为超编人员对待。地方编制难消化，其实就 是超编人员难消化。如果仅靠自然减员的唯一渠道，则需要 591 一个较长的过渡期。 （四）政出多门，莫衷一是。以黄石企业剥离人员安置 为例。2001 年以来，原由中央、省属大中型国有企业管理的 学校、医院等机构及其人员先后移交给地方。黄石已经接收 的企业学校职工有 1300 余人，今明两年其余企业学校预计 将全部移交给市、县两

7、级政府，总数将超过 3000 人。按照 国务院文件规定，企业学校移交地方，应该遵循“先定编再 接收”的原则。黄石市属企业移交地方时，就是按照这一原 则办理，但后来对中央、省属企业学校人员则是 “全盘接 收” 。已经接收的学校，如果严格按照师生比核编，可能会 有超过一半的教师无法进编，而这些教师已经全部移交给地 方政府。移交后，企业已经停办其医保、社保，而由于未办 理编制手续，医保、社保均不能按事业单位标准重新办理， 又造成不稳定因素。如果企业剥离人员全部进编，则既不符 合定编要求，又会出现人浮于事的现象，而且，企业教师有 一部分不具备国家规定的教师任职资格，还有的素质偏低， 不能适应岗位要求。

8、又如，根据政府机构改革有关规定，国 有企业和行政事业单位资产应由新设立的国资委管理，但国 家和省里却却将行政事业单位资产管理职能又划给了财政 部门，并成立了相关内设机构，使地方财政局、国资委职能 出现新的错位。还有，城市低保、住房保障、行政服务中心 592 等机构的设置也没有统一规定，不同城市同类机构的经费性 质各不相同，这些都给机构编制的管理带来了困难。 （五）机构编制没有统一标准。目前，除中小学教师、 监狱警察、社会卫生服务人员有全国统一的定编标准外，几 乎没有全国性的标准。部分行业如卫生主管机关提出过本行 业的机构编制标准，但未经编制部门确认。近年开展的党政 机构改革，中央和各省市曾经对

9、党政机关的机构设置及编制 核定作过原则性的规定，但缺乏明确而具体的标准。特别是 在机构的设置上，各城市之间不平衡，同样的职能、职责， 有的为行政机构，有的为事业单位，机构级别、经费形式也 有很大差别。当然，各地实际情形不同，不易制定明确而具 体的标准。但必须有一个总体的原则性的规定，以便于各地 编制部门开展工作，也有利于对机构编制工作的监督和考 核。 （六）对违法违规行为查处不力。机构编制违规行为既 与当地机构编制管理水平有关，也与上级业务部门的干预有 关，查处难度极大。社会各界对机构编制违法违规行为的危 害性认识不足。机构编制违规问题还未受到有关部门的密切 关注。虽然中编办、监察部今年联合下

10、发了机构编制监督 检查工作暂行规定 ，但缺乏可操作性的惩戒措施。以上这 593 些都是查处不力的重要原因。 二、几点建议 党的十七大已经胜利召开，今后一个时期的大政方针已 定。我们机构编制部门要以邓小平理论和“三个代表”重要 思想为指导，全面落实科学发展观，着力推进机构编制政务 公开，着力推进体制创新，着力推进自身建设，努力为经济 社会的又好又快发展和构建和谐社会提供体制机制保障。 （一）深化党政机构改革，促进政府职能转变。按照党 的十七大提出的优化结构、提高效能，推进大部门体制改革 的精神，积极做好相关准备工作。如组织专题调研，对现有 机构、职能等进行清理和研究，重点对职能相近、重复、交 叉

11、、萎缩情况进行认真分析、梳理，提出整合意见。坚持市 场化取向，推进政府由计划经济条件下的“以自我为中心” 向“以市场为中心”转变，由“行政命令为主”向“以市场 调控为主”转变，理顺职能，精简机构，将政府转移出来的 职能交由中介组织承担，真正实行政企分开、政资分开、政 事分开、事企分开，政府与市场中介组织分开，规范行政行 为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政 府对微观经济运行的干预。 594 （二）加快机构编制法制化建设。一是要贯彻落实地 方各级人民政府机构设置和编制管理条例 ，加大对条例的 宣传力度，同时从严查处机构编制违法行为。二是希望尽快 制定出台机构编制法 、研究制定行业

12、定编标准，提高机 构编制管理的规范性和可操作性。 （三）继续实行机构编制总量控制。研究制定总量管理 的措施和办法，探索建立机构编制总量管理的激励机制与惩 戒机制。按照“控制总量、限制增量、盘活存量、服务发展” 的原则，采用“编制只减不增、人员多出少进”等办法控制 人员编制增长，保持机构编制相对稳定，同时运用弹性调控 手段，在充分考虑经济社会发展需要和机构职责任务变化的 基础上，采用“总量平衡、动态管理、内部调剂”等办法， 适时对人员编制进行调整。当然，最根本的问题，还是大力 发展经济，促进经济社会又好又快发展，缓解机关事业单位 进人压力。有调查表明：经济发达的地方，机关事业单位的 吸引力相对较

13、小；贫穷落后的地方，机关事业单位对人们的 吸引力相对较大。因此，大力发展经济，提高经济发展水平， 增加就业门路和就业岗位，能在一定程度上改变“眼睛盯着 机关事业单位”的状况，缓解人员编制膨胀、财政供养人数 居高不下的压力。 595 （四） 深入推进机构编制政务公开， 接受社会各界监督。 深入推进政务公开，是提高行政行为透明度，促进机关作风 建设，提高政府工作效能的重要举措。机构编制政务公开是 政务公开的重要内容和新的突破口，机构编制信息的网上公 开，有利于群众知情权、参与权、监督权的充分实现，有利 于遏制行败，改善机关作风，促进党风政风建设，树立 机关事业单位的良好形象。要将机构编制政务公开作

14、为推进 机构编制工作的规范化、法制化建设的一项常规性的制度， 深入持久地开展下去。继续探索和完善编制政务公开的检查 考核办法和长效机制，以编制政务公开为抓手，把机构编制 管理提高到一个新的水平。 （五）加强学习培训，提高机构编制管理水平。当前正 是社会转型期和变革期，社会发展日新月异，政治、经济、 文化等各方面都在发生深刻而急剧的变化。机构编制从业人 员的知识储备、理论水平和工作方式不能够适应新形势新任 务的要求。必须加强对机构编制系统干部队伍的培训，提高 综合素质， 提高理论水平和实际工作能力。 既要完善与组织、 人事、财政和纪检监察部门之间的横向协作和综合约束机 制，又要积极构建机构编制系统内的上下纵向联动机制，加 强沟通和信息共享，提高工作效能。 作者：湖北省黄石市机构编制委员会办公室