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1、1公路法的八个尴尬问题中华人民共和国公路法（以下简称公路法）施行已经五年多了。这是一部可以称得上尴尬的法律：施行不到一年便被国务院提请修改；修改的时候经过全国人大常委会数次审议方才通过；通过以后其主要内容“费改税” 至今尚未实行。而作为全国公路行业的一部“龙头大法” ，很多基层工作者对公路法的评价也不很高，认为其文字含糊、语意不清，立法思想保守，可操作性差，整部法律可有可无，意义不大。甚至在工作实践中，出现了公路执法人员宁愿引用地方性公路管理条例，也不适用公路法的情形，可见这部法律的实际地位如何。立法上的不严谨，使得公路法成了鸡肋：食之无味、弃之可惜。公路法的修改应当提上日程。本文对此试做分析
2、，希望能有更多的人关心这部法律，从而促进公路管理工作的开展。尴尬之一：什么是公路？公路法是涉及公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理的法律，但是，其本身竟然没有一处条文给“公路”下一个定义。那么，究竟什么是“公路”呢？能够起法律效力的解释出自中华人民共和国公路管理条例（以下简称公路管理条例）第三十九条：“公路”是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。按照此规定，拟建公路和在建公路没有经过“验收认定” ，不是法律意义上的“公路 ”，也就不能对其实施路政管理。现在很多地方，公路刚开始规划时，一些群众就在线路两侧蜂拥建房，而2交通主管部门不能对此实施管理，只能眼睁睁的看
3、着新修的公路变成街道。笔者所在市就曾经发生过群众在新建公路两侧建房，路政员前去制止，结果当事人拿着公路法指出交通主管部门无权过问的案例。这是一个尴尬的局面。当事人给执法人员上了一堂法制课，而且条理清楚，有理有据。当事人说，如果交通主管部门再要管理的话，他们准备以其违法行政为由提起行政诉讼。事情最后，交通主管部门自然无能为力，而只能请求政府出面，协调国土、规划等部门进行整治。但往往都是事后补救，缺乏应有的权威和力度。即使拟在建线路两侧建筑能够拆除，群众也会遭受损失，法律依据也不明确、直接、充分。引用的条文繁琐，程序复杂，而且交通主管部门无权参与实施，只能协助，颇有“曲线救国” 的味道。这样做的后
4、果，损害了交通主管部门的权威，“依法治路” 也大打折扣。公路法，究竟是管理公路的利刃，还是自缚手脚的绳索？这一切，只因为公路法没有给“公路”下一个定义。在这方面，公路法做的还不如一部地方性法规：黑龙江省公路条例。黑龙江省公路条例第三十条：对已立项即将开工和正在建设的公路，公路管理机构应依法实施路政管理。仅此一条，黑龙江省公路管理机构就取得了对拟、在建公路的路政管理权。笔者建议，在修改公路法时增加一款：本法所称公路，是指已列入规3划的、在建的和已经交通主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间供汽车行驶的公共道路。这一条款，就包括了拟、在建和正在使用的所有形态的“公路” ，甚至包括只存在于规划图上的线
5、路。有了这一款，“路政提前介入” 就有了充分的法律依据，交通主管部门就可以理直气壮地实施路政管理，包括对非法建筑的强制拆除。这一条款，同公路管理条例原定义相比，还有一点不同。在原定义中，公路是“能行驶汽车的公共道路”，建议条款，公路是“供汽车行驶的公共道路” 。笔者认为，这样规定很有必要。“供汽车行驶” ，指明公路的主要功能，不是供行人通行，也不是供非机动车通行，也不是供摩托车通行。这样一来，从法律角度来说，上述行人和车辆在公路上属于“借道通行”，公路管理机构没有保障他们安全通行的义务，安全保障职责由其自身承担。他们必须在“确保安全” 的情况下通行。对于在公路上发生的损害，公路管理机构应承担的
6、责任是非常有限的。这与目前存在的交通事故中，公路管理机构的责任无限扩大化的趋势是根本不同的。后者实际上没有把公路管理机构作为平等民事主体来对待，而是看作“唐僧肉” ，是错误的。“供汽车行驶” ，这也和现行公路工程设计的出发点和落足点相吻合。需要注意的是，“供汽车行驶”，并不等于“仅供汽车行驶” ，后者实际上是汽4车专用路了。“供汽车行驶（但不限于）”只是表明一种倾向。顺便提一句，公路法第十一条第二款：“专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。”这个定义也不是很确切。据此定义，大型企业厂区内部的道路是不是“ 专用公路”？显然是的。这个很不
7、合理。难道企业在厂区内部两个车间之间修条路也要经过交通主管部门审核（依据公路法第十五条）吗？建议改为：专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位与外部联系或者内部长距离运输提供服务的道路。尴尬之二：公路由谁来命名？提到这个问题，不能不提到一个城市：上海。上海和南京之间有一条高速公路，原先上海方面叫“沪宁高速” ，江苏方面叫“宁沪高速”，一条路有两个名字，搞的司机也很糊涂。两地为命名权久争不下，后来某领导人发话了，叫“沪宁高速”吧，这样才算定了名。而江苏方面为了更改指路牌花费了几百万元；还是上海。为了树立国际大都市形象，上海把境内的高速公路按照“国际通行方法”
8、重新命了名。比如“沪宁高速” 就改成了 A11 公路。这就令人很是费解。因为这条高速公路是“五纵七横” 国道主干线的一部分，在交通部是有命名的，叫“沪蓉线”，编号是 G055，而不是 A11。一个地方政府，有权为国道主干线命名吗？5对于公路命名，在公路法中已经有了明文规定：国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；省道、县道、乡道的命名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定（第十七条）。由此看来，上海市提出的“国际”命名方法是不合法的。但是，没有任何部门责令其改正，因为公路法对擅自为公路命名行为没有任何罚则！笔者所在市有一条省道，编号 S364，
9、交通主管部门命名为 “龙源大道”，市地名办反对，把这条路命名为“龙海大道”，这就起了争议。现在争议仍没有解决，各叫各的。联想到近期多起路桥命名之争，不禁更加担心：公路命名，难道真的没有规矩了吗？建议：修改公路法的时候进一步明确交通主管部门在公路命名中的职责，把公路命名纳入法制轨道，加大对擅自命名行为的处罚力度。尴尬之三：公路管理机构是做啥的？公路管理机构的职责和地位，直接关系到公路管理效果的好坏。那么，在公路法中，公路管理机构是一个什么性质的机构呢？6公路法第八条第四款：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”这表明公路管理机构可以行使“行政
10、法职责” ；公路法第三十五条：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”这表明“对公路进行养护”是公路管理机构的法定义务。既有行政职能，又要从事养护生产，这就是通常所说的“管养一体” 。管养一体，造成政、事、企不分，管理混乱，工作效率低下。而“管养分离” ，正是交通部提出的公路养护体制改革的目标。管养分离，符合市场经济条件下公路体制改革的发展要求，可以把公路管理机构同公路养护组织分离开来，各司其职，各负其责，协调配合，共同保障公路的安全畅通。体制理顺了是件好事，但“管养分离”又同现行公路法相矛盾，出现了法律上的瓶颈。不突破
11、这个瓶颈，改革就不会持久；缺乏法律的保障，一切改革成果都不能巩固。现在的改革往往遮遮掩掩，打法律的擦边球，不能深入开展，原因就在于此。要从法律上解决这个问题，其实很简单，只需加上两个字：组织。7把公路管理机构“对公路进行养护”变为“组织对公路进行养护” ，公路管理机构由生产者变为组织者，养护工作由公路养护组织实施，养护同管理分离，公路管理机构地位的改变必将带来体制改革的进展。由此，建议公路法第三十五条修改为：公路管理机构负责组织对公路进行养护。公路养护可以采取招、投标方式进行。公路养护组织应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。同样，公
12、路法第四十条建议修改为：因严重自然灾害致使国道、省道交通中断，公路管理机构应当及时组织修复（原为“应当及时修复” ）；公路难以及时修复时（原为“公路管理机构难以及时修复时” ），县级以上地方人民政府应当尴尬之四：盗伐路树不能处罚？公路法第四十二条第二款：公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后，依照中华人民共和国森林法的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。但是， 公路法中并没有对盗伐路树的行为进行处罚的条款，那么援引中华人民共和国森林法呢？8中华人民共和国森林法第三十四条：盗伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令赔偿损失，补种盗
13、伐株数十倍的树木，并处以违法所得三至十倍的罚款。盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节严重的，依照刑法第一百二十八条规定追究刑事责任。盗伐林木据为己有，数额巨大的，依照刑法第一百五十二条的规定追究刑事责任。按照此规定，交通主管部门对盗伐路树的行为应向林业主管部门或公安机关报案，由林业主管部门或公安机关进行查处。在实践中，走这个途径的案例很少，大部分都是由交通主管部门自行处理的。而交通主管部门对此类案件的处理，通常是把盗伐路树作为“破坏公路设施” 进行处罚的。此规定出自公路管理条例第三十九条对“公路设施”的解释。路树是植物，把它称为“设施” ，这在道理上是说不通的。但是，路树又确实是公路路产，如何加强
14、保护是一个现实存在、迫切需要解决的问题。尴尬之五：边沟外一米：如何管理？先看公路法的两个条款：9公路法第四十五条：在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的，应当事先经有关交通主管部门同意，公路法第五十六条：除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。对于违反第四十五条的，依据第七十六条，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款；对于违反第五十六条的，依据第八十一条，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，
15、有关费用由建筑者、构筑者承担。这是一个很奇怪的规定。在公路建筑控制区内埋设管线，交通主管部门有权拆除，而在公路用地内埋设管线，交通主管部门反而无权拆除了，这样如何保护公路路产？还有更矛盾的地方。看看公路用地和公路建筑控制区的界定：公路用地：县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于一米的公路用地（公路法第三十四条） 。公路建筑控制区：建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定（公路法第五十六条） 。10援引国务院的规定：在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米
16、，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米（公路管理条例第三十一条） 。根据上述规定，假设某国道的公路用地范围就是两侧边沟外缘 1 米，那么在这之内的土地肯定是公路用地；又因为这是一条国道，所以它的建筑控制区范围是边沟外缘起 20 米，那么边沟外缘起 1 米的土地肯定在公路建筑控制区内。也就是说，边沟外缘 1 米，既在公路用地内又在公路建筑控制区内。在这种情况下，当事人擅自在边沟外缘起 1 米的范围内埋设管线，如何处理？因为埋设地点在公路用地内，所以适用公路法第七十六条；又因为埋设地点在公路建筑控制区内，所以适用公路法第八十一条。而这两条的规定是完全不同的，交通主管部门该怎么办？同一个违法行为在同一部法律中出现两种不同的结果，这也暴露出公路法立法上的不严谨。建议在修改公路法时对“公路用地” 和“
