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1、,第十四章 政府间财政关系,,一、财政分权的理论依据 二、财政分权的局限性 三、影响分权的因素 四、财政职能在中央与地方政府间的划分,第一节 财政分权理论,财政的集权与分权讨论的是政府体系中中央与地方政府在财政收支与管理上的责任、权利划分及相互间的协调、制衡关系。在世界各国，除了少量的属于城市型的国家，绝大多数国家的政府都实行分级管理制度，即政府体系由中央政府和地方政府组成，其中地方政府还可进一步划分级次，从而需要将财政的职责权利在各级政府间进行合理的划分，以使各级政府能够协调运转，实现各项社会经济职能。,一、财政分权的理论依据,财政的集权与分权所要解决的基本问题是：合理界定中央政府与地方政府
2、的财政职权范围，正确处理中央与地方的财政关系，达到集权与分权的最优组合。财政职权在中央与地方政府间不同的配置状况，体现不同的财政集权与分权的关系。通常，预算管理体制是体现这一关系的载体，而财政集中度可以在一定程度上反映财政集权与分权的状况。所谓财政集中度是指中央财政收支在国家财政收支总量中的比重，中央财政在国家财政收支总量中的比重较高，一般反映国家财政的集权程度较高，相反则较低。,一、财政分权的理论依据,有关财政分权的经济学理论主要包括,偏好误识论认为，如果有关公共商品的供需信息是完全、准确和及时的，则公共商品无论由中央统一提供还是各地方分别提供，在效率上应该是无差异的。但现实生活中公共商品的
3、供需存在着信息不完全、不确定和时滞性，接近辖区民众的地方政府在了解居民公共需求偏好上具有优势，而中央政府则有很大的局限性。由于受信息失真的误导，中央政府无法实现公共商品的最佳供给，不可能达到资源最优配置和福利最大化。因此，由地方政府提供当地公共商品会更有效率。,（一）偏好误识论,辖区受益论以不同层次的公共商品有不同的受益空间范围为依据，认为应按公共商品受益范围来确定分担其供给成本的辖区范围，使成本分担的地理边界与受益范围大体一致，以实现公共商品的成本与受益在地理范围上的内在化。据此，全国受益的公共商品由中央政府供给，地方受益的公共商品由地方政府供给。,（二）辖区受益论,以足投票论假定，居民能自
4、由流动，且不存在流动成本；居民完全了解不同社区税收与公共劳务的差别；有众多社区可供选择；居民流动性不受任何就业机会的约束或限制；公共服务收益或税收在社区间没有外溢；每个社区有一个公共机构，试图建设社区以达到规模经济优势下的人口规模，使得公共商品有最低的平均成本。在这种情况下，人们就会在全国范围内寻找符合自己偏好的地方公共服务与税收组合的社区，结果是相同偏好的居民居住在同一地区，公共商品能按最优规模和最小负担来提供。另一方面，如果在社区之间，提供相同种类公共商品的边际成本（边际供给成本与边际拥挤成本之和）不同，成本高的社区的居民就会流向成本低的社区，直至成本差异给现有社区中的居民所带来的利益差异
5、趋于零为止。以足投票论实际上提供的是一种地方公共商品供需调节的准市场机制理论，这里，地方政府作为公共商品的供给者，相互间具有一定的竞争性，社会成员作为公共商品的需求者，可以通过选择居住地来显示自己对公共商品的偏好，以此解决公共商品供给的垄断性和公共偏好显示困难所带来的问题。,（三）以足投票论,俱乐部理论以地方政府作为地方公共商品的提供者为前提，在既定的公共商品供给水平下，从人口角度分析地方政府的最优管辖规模。 布坎南(1965)用俱乐部比喻一个地区范围内居民消费公共商品达到最优规模的机制。他认为在俱乐部机制下，地方政府能够提供最优规模的公共商品。布坎南以游泳俱乐部为例，他假定在这个俱乐部里游泳
6、池的总成本固定，因此一个新成员加入会降低所有成员的成本，这就是规模经济在起作用。随着成本的下降，会有更多的新成员加入，而随着更多的新成员加入，每一个成员负担的成本就更低。但是同时就出现拥挤现象，拥挤所造成的效用降低是新成员增加带来的边际成本。起初拥挤成本很低甚至没有，随着人数的不断增加而上升，上升到一定程度时，就使成员因拥挤带来的边际成本上升，有的成员就会选择退出。这样最终达到一个均衡点，俱乐部的边际收益等于边际成本，即因人员增加带来的分摊成本下降的收益与因成员增加带来的拥挤的成本相等，此时，俱乐部人数上达到最优规模。,（四）俱乐部理论,（四）俱乐部理论,一个俱乐部的最优规模应确定在增加的边际
7、拥挤成本等于减少的边际分摊成本这个均衡点上。地方政府的最优管辖规模也应据此原理确定。图14-1是地方政府最优管辖规模示意图。图中MC曲线表示新增一个居民给当地带来的边际拥挤成本，它随着人口增加而不断上升，因而是一条向右上方倾斜的曲线。MR曲线表示新增一个居民给所在地区带来的边际利益，新成员为地方政府纳税使当地人均公共供给成本不断下降，因而是一条向右下方倾斜的曲线。MC曲线与MR曲线相交于E点，此时新增居民带来的边际拥挤成本正好等于边际收益（人均公共供给成本下降），由该点决定的人口规模即为地方政府最优管辖规模。,（四）俱乐部理论,上述理论均是从一些假定前提出发进行分析而得出的，尽管这些理论在解释
8、现实问题上均存在一定的局限性，但它们都从特定角度说明了地方财政分权的必要性。 从实践角度来看，财政分权存在以下优势： 1满足不同的公共需求偏好。在一个人口众多和民族多样化的国家里，不同群体有着不同的消费偏好，对公共商品有不同的需求选择。在这种情况下，如果公共商品由中央政府的统一供给，将无法兼顾不同群体的特定需求，从而产生效率损失。而由地方政府进行分权管理，由不同的地方政府根据当地居民的具体要求决定地方性的供给规模和结构，能较大限度地缓解因需求偏好差异带来的矛盾，使不同社会成员的公共需要得到较充分的满足。在现实生活中，实行地方自治和民族自治就是一种较为典型的作法。,2发挥地方政府的信息优势。地方
9、政府在了解和掌握当地居民的公共需求偏好及其动态上具有信息优势，能够及时对地方公共需求的变化作出反应，从而分权管理有利于缩短信息传送链条，降低决策成本，提高决策效率。而在中央集权管理的情况下，对地方的公共需求，要么中央难以及时掌握有关的信息，要么出现信息缺失或信息失真，这均造成社会福利损失。 3促进对公共事务的民主管理。由于地方政府直接面对当地居民，其供给活动与当地居民的切身利益密切相关，而居民的税收负担与地方公共供给具有直接的对应性，他们会有更大的热情和主动性参与到地方的公共决策上，并对地方政府的各种行为进行有效的监督。因此，实行地方分权管理，有利于提高社会成员对公共事务的参与度，使地方公共政
10、策充分体现民意，并加强地方当局的责任性。,4推动地方政府间的竞争。在地方分权制度下，为了吸引更多的经济资源，增强地方经济实力，地方政府间会形成一定的竞争，包括税源竞争、公共服务质量和投资环境竞争，等等，这种竞争有利于控制地方政府的规模，抑制官僚主义行为，降低公共供给成本，提高供给的质量和效益，促进经济增长。各国的实践证明，适度的分权能使各地方更有活力与效率。 5创新公共管理制度。科学、合理的制度创新有利于节约交易费用，优化资源配置。公共管理制度是整个社会经济管理制度的重要组成部分，公共管理制度安排的优化，能使众多的社会成员受益。在集权管理体制下，各地方依附、听从于中央，既无自主的空间，也无创新
11、的动力，而中央政府对制度变革的安排要受信息、各地情况的差异等因素的制约，因而集权管理易导致制度的僵化。实行地方分权管理，各地方政府有机会和动力根据当地的情况进行制度创新和政策试验，这不仅有利于不断改进当地的公共管理和资源配置，而且在各地区相互竞争的局面下，有效的制度会迅速传播、扩散，使整个社会受益。中国改革开放后的许多制度变革，通常为一些地方所首创，取得经验和成效后，再在全国推广。,1难以解决因地方公共商品利益的区域外溢产生的问题。分权体制具有效率性的前提之一是所提供公共商品的成本和收益可以在辖区范围内完全内部化，这样，地方当局和居民才有可能对有关公共供给的边际成本和边际收益进行准确的估量，作
12、出正确的选择和决策。实际上这很难完全实现。因为不同的公共商品有不同的受益范围，而政府的层级和地方的行政区划范围总是有限的，因而总会有部分地方公共商品的收益存在区域外溢，对这部分公共商品而言，完全由地方决定其供给水平会产生资源配置的扭曲。 2难以实现公共商品供给的规模收益。公共商品供给的规模效应是这样一种情形：一方面，总存在一定的区间，随着供给规模的扩大，平均供给成本会下降；另一方面，一旦特定的公共商品提供出来，只要增加消费者带来的平均分摊成本的下降大于拥挤成本的上升，消费者越多，收益越大。因此，对于规模收益较大的公共商品而言，由较低层级的地方政府分散供给是不利的。,二、财政分权的局限性,3难以
13、满足税收的效率要求。如前所述，税收的效率包括经济效率和行政效率。如果完全由地方根据各自的需要自主课税，一方面，由于地方市场的开放性，要素和产品可在地区间自由流动，难免产生地区间为争夺经济资源而开展的恶性税收竞争，以及通过对销往外地商品的课税将地方税收负担转嫁给其他辖区居民的现象；另一方面，由各地方分别课征各自的税收，不能利用税收征集中的规模经济优势，将提高税收的征集成本。上述情况均违背了税收的效率原则。 4不利于贯切公平原则。地方政府不能有效解决社会公平问题，这将在下面的讨论中进行分析。,二、财政分权的局限性,综上所述，过度的集权和过度的分权均不利于社会经济体系的有效运转，应当根据集权与分权划
14、分的一般准则，从自身的国情出发，寻求集权与分权的合理结合。,（一）受国家政治体制的制约。 在联邦制政体下，中央政府的权力受较多的限制，而地方政府拥有较大的自主权力，联邦与各州的关系纯粹是法律关系，各自的权力机构和政府机构相对独立运行，相应地其财政分权程度会较高；在单一制政体下，国家是由中央政权统一控制的整体，只有一部宪法和一个最高权力机构，地方政权受中央政权的领导、委托与管理，中央政权是国家主权的代表，因此，其财政分权程度会较低。 （二）受经济运行模式的制约。 在计划经济模式下，政府在资源配置和收入分配上拥有绝对的控制权，市场机制的调节作用十分有限，而为保证国家计划的贯彻实施，财政管理和资金分
15、配权又主要集中于中央，地方的权利受很大限制，对中央的依附性较强，此时财政具有明显的集权管理特征；在市场经济模式下，市场机制在资源配置和收入分配上发挥基础性作用，政府主要起弥补市场缺陷的作用，相应其财政活动具有明显的“公共性”，在集权与分权关系的处理上，通常遵循公共资金公平分配和有效配置的原则，合理划分中央与地方的收支范围和管理责权，体现出较强的分权管理特征。,三、影响分权的因素,（三）受历史传统、宗教、文化等因素的制约。在一定的政治体制和经济运行模式的框架下，各国财政的集权与分权程度仍然会存在较大的差别，其中体现了历史传统、宗教、文化等因素的差异性。,三、影响分权的因素,财政的集权与分权是一对
16、矛盾，在既定的财政职能范围内，集权多了分权就少，反之则反是。但无论如何，只要存在着多级政府体系，就有一定程度的分权，特别是在现代市场经济国家，财政的分级管理，各级财政相对独立是普遍的现象，从这一意义上说，“财政联邦主义”为各国所普遍奉行。,财政资源配置职能的核心是有效提供公共商品，解决市场在公共商品供需均衡上的失效问题。以受益的空间范围为标准，公共商品可分为全国性公共商品和地方性公共商品，全国性公共商品的受益不受居民在该国居住的地理位置的限制，如国防、外交，地方性公共商品的受益则受具体的地理位置限制，如治安、环境卫生、消防。根据收益与成本对应的原则，以及适应不同地方公共需求的差异性，全国性公共商品应由中央政府提供，地方性公共商品应由地方政府提供，这样有利于提高公共供给的整体效率。,四、财政职能在中央与地方政府间的划分,（一）资源配置职能的划分,我们通过上图，从不同地区居民的公共需求偏好差异的角度，来进一步说明由地方政府提供地方性公共商品的必要性。为简便起见，假定一国仅有两个地区
