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1、新型农村合作医疗基金管理省财政厅 徐蓉2006年9月省合作医疗办编印基金管理新型农村合作医疗基金管理是新型农村合作医疗制度执行中的重要内容，关系到新型农村合作医疗制度平稳、持续运行。规范基金运行和基金财务管理，对确保基金安全、防范基金风险具有十分重要的作用。第一部分 基金管理概述一、基金（一）基金概念基金是指事先筹措或提取的、规定专门用途的、要求专款专用、单独核算、专项结报的资金。（二）基金基本特点预先规定专门用途；资金连续筹集、连续使用。二、新型农村合作医疗基金（一）新型农村合作医疗基金概念新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府等多方筹资，以大病统筹为主
2、的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗基金（以下简称“基金”）是以实现新型农村合作医疗制度目标服务的、根据新型农村合作医疗制度的相关政策筹集起来的资金。（二）基金与专项资金的共性和区别专项资金是为完成某项特定的工作或项目，通过财政预算安排或其他资金渠道拨付的资金。与基金相比，两者既有共同之处，也有明显的区别。其相同之处在于，两者都是专款专用、单独核算、并需要单独与管理部门结报的。从资金来源来看，基金是在确定用途后，按规定的资金渠道事先筹措或提取的，连续筹集、连续使用。（三）基金与卫生事业经费和新型农村合作医疗工作经费的联系和区别基金与卫生事业经费、新型农村合作医疗工作经费在资金的管理、使用主
3、体上存在一定的重叠，为了保障管理的规范和有效，有必要正确地理解这些资金间的联系与区别。卫生事业经费是政府预算安排用于公共卫生事业维持与发展的预算资金。在年度预算执行过程中，按预算规定的级次和额度、时间进行拨付。其使用主体是各级卫生事业管理部门及其所属的卫生事业单位，其拨付的额度按预算核定的规模办理。合作医疗工作经费是为了保障合作医疗管理工作顺利开展，由财政预算安排的拨付给各级合作医疗管理办公室的公用和人员经费。要求各级财政部门将该经费列入财政预算。卫生事业经费、合作医疗工作经费与基金在资金的来源渠道和管理要求上有明显区别。为规范管理，保证合作医疗基金安全，各级合作医疗管理部门的费用核算，不能与
4、合作医疗基金的管理与核算混淆，也不准挤占合作医疗基金。三、基金性质和特点（一）基金的性质基金从其形成的渠道、活动过程和政策目标分析，这一基金具有以下性质：1、互助共济性。基金来源于农民个人的分散资金和各级政府补助资金，而之用于少数参加合作医疗患病的农民进行治疗的费用，因而具有互助共济性。对整体而言，是多数人共济少数人，年轻人共济老年人，无病的共济有病的，病少的共济病多的；对个人而言，年轻时、无病时帮助别人，年老时、有病时被别人帮助。2、社会保障性。合作医疗不是以盈利为目的，在资金的筹集上，农民个人要缴费、集体扶持、各级政府资助，其目的是能够使农民享有最基本的医疗服务，从而达到缓解农民“因病致贫
5、、因病返贫”的问题，体现了医疗基金的社会保障性。建立全民统一的社会保障体制是社会发展的必然趋势，但现实的国情决定了在短期内难以实现，因此新型农村合作医疗是目前农村医疗保障的一个雏形。我国还是一个以传统农业生产和农产品加工业为主体的农业大国，现阶段我国的社会保障制度形成于自然经济向商品经济转化的过程中，特别是农村生产力落后，商品生产还不发达，广大农民还没有完全摆脱贫困、饥饿的威胁，社会财富远不充分，这就注定了农村合作医疗只能采取因地制宜，选择国家、集体和个人合作兴办保障事业的路子。（二）基金的特点从基金的筹集、支付的环节和管理要求等方面分析，基金具有以下特点：筹资渠道多：各级政府、集体、农民个人
6、；筹资时间长：从宣传发动到逐户收款、归集；筹资不稳定：政策不稳定、农民自愿参加；筹集手段多：有村干部上门、乡财政所收缴等等；基金规模大：资金存储量较多、存储环节多；支付环节多：申请补助、审核、复核、支付等；管理要求高：国家政策要求、运行安全要求、农民健康保障目标要求。四、基金运行管理（一）基金运行管理要求做到封闭运行相关文件精神：国务院办公厅下发的关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见（国办发20043号）要求：“所有新型农村合作医疗资金全部进入代理银行基金专户存储、管理。县（市）新型农村合作医疗经办机构负责汇总审核支付费用，交由财政部门审核开具申请支付凭证，提交代理银行办理资金结算
7、业务，直接将资金转入医疗机构的银行账户。做到银行管钱不管账，经办机构管账不管钱，实现基金收支分离，管用分开，封闭运行”。（二）封闭运行机制的主要内容是：一是指通过各种渠道筹集来的资金实行财政专户管理，有效控制基金的使用计划和用途。二是指基金只能在财政部门、代理银行、经办机构、定点医疗机构和报销医药费的参合农民之间运转，而不得流向其他地方的工作制度；三是指基金在财政部门、经办机构、定点医疗机构之间划转只能使用银行票据，而不得使用现金的运行状态。（三）基金实行收支两条线、纳入财政专户管理的运行模式根据国务院的有关规定，结合我省实际，在遵循基金封闭运行的总体要求的前提下，确定我省基金实行收支两条线、
8、纳入财政专户管理的运行模式（图1）。基金收支两条线、财政专户管理各级财政补助划拨县（市）财政局 基金财政专户按计划结算县（市）合管办基金支出户 拨款 汇缴拨 县（市）合管办 基金收入户 或乡镇财政所补偿拨 缴存拨农民个人缴费乡镇经办机构或定点医疗机构即付即补 参合农民个人我省合作医疗基金流向模式图（图1）相关文件精神：省财政厅、省劳动和社会保障厅、省民政厅、省卫生厅联合下发的关于规范社会保障资金专户管理的通知（湘财社200518号）规定：新型农村合作医疗基金“必须开设财政专户，实行收支两条线管理”。基金实行收支两条线、纳入财政专户管理要求负责基金筹集的机构、财政部门和合作医疗经办机构在国有商业
9、银行分别开设“基金收入户”、“基金财政专户”和“基金支出户”。“基金收入户”用于县市经办机构暂存收缴的各项基金收入，除按规定向基金财政专户划拨资金金外，只收不支。由乡镇财政管理机关代收农民缴费收入的，经办机构可不开设基金收入户； “基金财政专户”用于存储基金，其作用是接受从收入户划入或乡镇政府组织收取汇缴的合作医疗资金和财政补助资金，并向支出户拨付资金；“基金支出户”主要用于由县市经办机构办理合作医疗基金开补助支出，除按规定接受财政专户拨入的资金外，一般只支不收，基金的各项支出必须从支出户中拨付。基金通过实行收支两条线，纳入财政专户管理既明确了经办机构和财政部门在基金管理监督中的作用和责任，又
10、强化了基金监督的手段，对于保证基金安全和完整，预防基金挪用、滥用现象具有重要意义。五、基金管理的原则基金管理是指根据基金的性质和特征，为了保障合作医疗基金运行的安全和有效，对合作医疗基金从筹集、分配、使用等环节所提出的管理原则与要求。合作医疗的资金运动涉及到合作医疗制度的筹资、补偿和管理机制，它们相互联系地构成一个有机的整体，从而使合作医疗制度得以正常运行。基金运动环节主要包括：基金筹集、基金分配、基金支付。基金管理内容主要包括：基金筹资管理、基金存储管理、基金支付管理和基金财务管理等方面。合作医疗基金管理作为一种专用基金，其管理应遵循：“先筹后用，专户储存，单独核算，专款专用”的原则。 “先
11、筹后用”是指合作医疗基金必须根据规定的筹资渠道，在取得资金后，方能安排使用。“专户储存”是指基金必须单独设立银行账户进行管理和核算。基金必须存储在指定的国有商业银行开设的账户中。所有资金必须实行专户管理，不得游离于专户之外，而且只能在若干规定的账户内封闭运行。“单独核算”是指基金必须按照有关基金专门的会计核算办法进行独立的会计核算。我省各试点县市经办机构必须按照湖南省财政厅制定的湖南省新型农村合作医疗基金会计核算暂行办法对基金进行会计核算。“专款专用”是指合作医疗基金的使用必须按规定的用途和使用范围安排支出，支出不得超过基金规模，保证基金使用的合理、合法，基金只能用于按规定支付给参合对象的门诊
12、、住院、大病补偿等医疗费用的补助。第二部分 基金财务管理为保证农村合作医疗制度稳健运行，加强新型农村合作医疗基金管理，要切实做好基金的财务管理工作，省财政厅、卫生厅制定了湖南省新型农村合作医疗基金财务管理办法（试行），以此，省财政厅制定了湖南省新型农村合作医疗基金会计核算暂行办法。两个办法适用于我省新型农村合作医疗试点县市经办机构经办的基金，对基金管理和基金财务活动起到指导和规范的重要作用。目前，国家财政部、卫生部正在制定全国统一的基金财务管理办法和会计核算办法，并拟在一些试点县试行。我省待国家出台统一的基金财务制定后，将按国家统一的财务管理制定执行。本讲义有关基金财务管理和会计核算办法的内容
13、以我省目前制定的两个办法为依据。一、基金财务管理概述（一）基金财务管理的概念基金财务管理是组织合作医疗财务活动，处理财务关系的一项经济管理工作。为此，要了解什么是基金财务管理，必须先分析基金的财务活动和财务关系（图2）。1、基金财务活动基金的财务活动是以现金收支为主的基金收支活动的总称。基金运行的过程，一方面表现为资金的不断筹集，另一方面则表现为资金的不断支出，基金的财务活动分为以下几个方面。（1）基金筹集引起的财务活动合作医疗基金筹集实行农民个人自愿缴费、政府补助和集体扶持缴纳相结合的原则，通过农民缴费、集体扶持、财政补助和其他筹资渠道和方式筹集资金，筹资的过程，表现为合作医疗基金收入的财务
14、活动。（2）基金分配引起的财务活动根据基金管理需要，按确定的比例将合作医疗基金按用途可分为医疗基金和风险基金，则属于基金分配引起的财务活动。（3）基金划拨引起的财务活动财政部门根据经办机构提出的基金用款申请，通过基金财政专户向设在代理银行，由县合管办经管的支出户拨入资金；县合管办根据各乡镇医药费用补偿情况，向直接办理参合对象医药费用补偿的乡镇经办机构或定点医院拨付预付款。这些经济活动，表现为合作医疗基金在不同主体之间资金划拨的财务活动。（4）基金支出引起的财务活动合作医疗筹资的目的是为了把资金用于支付给参合对象的门诊、住院、大病补偿等医疗费用支出和经财政部门批准开支的其他支出（如对农民的常规体
15、检、借款利息等），由此表现为基金支出引起的财务活动。 上述财务活动中的四个方面，是相互联系、相互依存的，它们构成了完整的基金财务活动，这四个方面也就是基金财务管理的基本内容：基金筹资管理、基金分配管理、基金划拨管理和基金支出管理。2、基金财务关系基金财务关系是指在组织财务活动过程中与有关各有关方面发生的经济关系，基金的筹资、划拨、支出与各方面有着广泛的联系。基金的财务关系可概括以下几个方面。（1）基金与各筹资主体之间的财务关系这主要指各筹资主体向基金投入资金，形成基金与各筹资主体的经济关系。筹资主体主要有以下三类：（1）农民个人；（2）各级财政；（3）集体经济组织。各筹资主体按照政策要求和实施
