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1、创新完善税收征管模式研究税收征管模式是按照税收立法要求，从税收工作实际出发，科学、合理、高效地进行税收征管的组织形式，它是对一定税制下征管工作的总体把握和目标定位。我国现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的征管模式在发挥税收职能作用、推进税收法治建设、强化税收征管力度、提高队伍素质等方面取得了显著成效，但也暴露了一些深层次的矛盾和问题。 一、 我国税收征管模式的发展变革我国税收征管模式的发展变革大体经历了三个阶段： 第一阶段为建国初期至20世纪80年代初期。这一时期是我国税收专管员制度的形成和完善时期。具体形式表现为驻厂专管制，按地区、行业、经济性质实行
2、专查专管制。一般将其概括为“一员进户，各税统管”的管理模式，管理的技术手段主要是传统的手工操作。 第二阶段为20世纪80年代中期至20世纪90年代初期。这一时期的税收征管改革以查、管分设或征、管、查分设。各地针对“一员进户，各税统管”集征、管、查职能于一身造成的权力约束缺位、执法不严等弊病，积极探索分责制约的管理办法。由开始实行管户交流、岗位转换，到后来实行征收管理与检查两分离或征管查三分的管理模式。在管理技术手段上计算机开始应用于税收管理的主要环节。这一阶段改革的主线是分解专管员的权力，实行不同形式的分责制约。但由于片面强调内部制约，人为造成各系列间的内部矛盾，客观上忽视了对纳税人的控管，征
3、纳双方责任不清、偷漏问题仍然比较普遍。 第三阶段为新税制的实施到现在。这一时期税收征管改革的主线是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式的提出和完善。纳税申报制度的全面推行，专管员由管户向管事的转变，以及将第二阶段人与人之间的制约上升为机构间的制约和程序上的制约，并注意了对管理权限的逐步集中统一。这一阶段的税收征管改革在技术手段上把计算机技术引入了税收管理的各个环节，使我国税收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变。同时还提出了为纳税人服务的新管理理念，使税收管理的内涵和领域更加丰富。但在新旧模式转换过程中“疏于管理、淡化责任”、漏征漏管户比较严重的
4、问题仍普遍存在。 二、 当前征管模式运行过程中存在的问题从94年开始到现在，新一轮征管改革无论从理论和实践上都取得了许多突破性的成果，尽管对96年提出并逐步丰富完善的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的征管模式存在不同理解和评价，但对这个模式总体设计理念上的先进性、理论和实践上的突破性是无可质疑的。从现阶段看，新征管模式运行过程中还存在一定弊端，表现在： （一）片面强调职责分离，造成效率不高甚至相互内耗。征管查部门之间信息割立，尚未形成相互协作、相互配合、共同管理的有效管理机制。盲目管理、疏于管理、忙闲不均等现象仍然存在，权力运作过程中的内耗和人为协调成本陡
5、增。 （二）片面注重内部制约，造成机构、岗位设置不合理。机械式的分工和管事制度以及过分追求内部职权的制约，造成税收管理各机构之间的分工不合理，分工过细、环节交叉过多，进而导致流转不畅，效率不高。 （三）片面追求高度集中，造成管理质量低下。集中征收的基础是税务信息的及时、准确和共享。但目前的税收实际则不尽然，表现在：一是信息呈静态和滞后性，如纳税人的户籍信息在段时间内呈静态表现，并不能实时与纳税人情况变动同步；二是信息呈片面性，一方面税务信息采集本身不完整，另一方面纳税人的财务数据得不到有效利用，造成信息浪费；三是部分信息呈虚假性，不是所有经营者都能做到依法办理税务登记、依法经营、依法申报纳税的
6、，有的故意隐瞒实际经营情况，设置帐外帐等。在这样信息集中的基础上，很多税务机关对人员、场所还进行了集中并实行外出派工制，纳税人与税务管理人员进一步远离，只能依托征管软件中反馈的零星资料作静态掌握，使管理质量急剧降低。 （四）片面依赖计算机监控，造成缺乏实质性的监控体系。目前计算机管理还存在机控不了的盲区，同时由于部分税务管理的内容、质量还无法用计算机来监控，如管理性调查的质量、深度等，因此现行情况下计算机还不能有效监控税收管理的整个过程。另外，现行模式中还没有税收信息的整合环节，信息仍分散于各个部门和各个计算机模块中，加上现行计算机征管软件大多都另存了历史资料，这在很大程度上削弱了利用计算机监
7、控管理的力度，给偷漏税提供了一些可趁之机。 （五）片面理解一级稽查，造成面上教育、威慑作用的下降。征管查外分离后，部分地区人为剥离了征收、管理人员的税收检查权，对税务稽查和管理性检查不能有效区分，稽查人员相对减少，人均工作量绝对增加，日常检查质量下降，检查面极为狭窄，起不到面上应有的教育和威慑作用。 三、完善现行征管模式的思考 征管模式的完善是一个需要长期摸索的过程，还没有一个人、一个部门、一个地区能够把成功的征管模式了然于心，因此，上述弊端的产生是一种必然的结果，但它已足够引起我们认真反思。笔者认为，下一步征管模式的完善可从以下几方面进行： 一、集中征收。一是征收逐渐“虚拟”化。税务部门不再
8、成立专门的征收部门，而是通过推行企业网上申报、个体户委托银行划缴、零散税收委托社会代征的方法实现申报纳税数据的集中处理，并通过财、税、库、行联网实现税款电子化结算。二是从“数据集中”着手逐步实现“业务处理集中”乃至“机构设置集中”。首先是提高信息数据集中的层次。从目前县市局信息数据集中到大市范围内的集中，乃至以后的省局、国家局的数据集中。在此基础上对各类程序化、规范化业务，如受理、信息对比、稽核等实行集中处理，进而进行机构设置的集中，按专业化设置机构，各司其职，对原有的管理层次进行收缩，实现“扁平化管理”。但需注意的是：机构的集中应因地制宜，顾及地区差别、城乡差别、行业差别、纳税意识差别等实际
9、情况，有所区别地实行集中征收。三是实现全程管理监控。数据集中后，可借助集中数据库的支撑，使各专业税收征管机构组成有机的一体化运行体系，实现人机结合、由上而下、从内至外、环环相扣的全方位监控管理，实现对税收征管工作全过程的有效监控，建立以“两权监督”为核心、全过程监控为特征，“科技加管理”为保障的执法保障的执法监督体系。四是建立以信息收集、分析、利用为重点的税源监控系统。在加强纳税申报信息采集管理的同时，加快与工商、银行、技术监督等部门的信息交流、共享，增强获取外部信息的能力。并借助现代管理技术，如定量分析法、系统分析法等，充分挖掘利用信息资源，加强税源控管、税基分析、纳税评估和稽查管理等，逐步
10、建立起严密的税源税基监控系统。 二、分级管理。一是构建与信息化相适应的税收征管运行机制。利用信息技术改变税收管理的流程和组织结构，建立一种层次更少基层管理人员权责更大的管理体制。在县市局内部，根据税收征管和信息化的内在规律，重新设计和优化税收征管业务和征管流程，将咨询、受理、核批等纳税人找税务机关办理的涉税事宜集中到前台办税服务厅，将纳税评估、调查执行、稽查审计等税务机关找纳税人的所有事宜集中到台后实施分类管理 ，以征管业务活动单元构造征管业务主流程，以征管流程节点设置岗责体系，改变组织权力结构，向下级授予权能，建立起前后贯通、横向协调、相互制约的扁平化、网络型征管组织运行机制。二是建立集约化
11、、扁平化的税收管理机构。集中征收后，税收执法权能够有效上收和下放，在统一规范业务流程和岗责的基础上从两方面入手：一方面“收权”和收缩管理层次。把关键性权限和业务重心上移，解决由于权力分散而出现的基层不规范执法的行为。另一方面“放权”和进一步转变机关职能。简化办税程序，具体行政行为在不影响分权制约的前提下尽量归并，同时取消市县局机关业务职能部门，将其事务直接延伸到办税服务厅，从而解决环节多、程序复杂、纳税人多头多次跑的问题。三是对纳税人实施分类管理。在基层局内部应按纳税人经营规模、所处地域、行业特点、纳税信用程度等类型，采取不同的组织形式，实施专业化管理。对经营规模较大的大型和特大型企业，可打破
12、行政区域上划归地市局内设的大企业管理（科）处管理，提高专业化管理层次和水平。 三、统一稽查。一是科学界定“管理性检查”和“打击性稽查”的工作范围。将管理型评税权和一定范围内的检查权（包括日常巡查、关停并转纳税人的税务清算、失踪户与漏征漏管户的调查清理、个体税收专项检查、6.8%多缴税款结算等）赋予征管部门，稽查部门主要负责办案型、打击型的稽查工作，包括征管部门在管理型评税、税收清算和日常巡查中按规定程序移交的各类案件。二是探索更高层面的一级稽查。由于信息集中，在省辖市甚至省级局范围内各部门、各系列、各环节信息得到高度共享，更高层次的稽查体制的变革也就水到渠成，可按照权责一致、精简效能和权力制衡
13、的原则，实现更高层面的“统一选案、属地实施、集中审理、分级执行”为特征的一级稽查体系。三是建立国地税稽查一体化体系。在稽查部门实施独立化、专业化的基础上，国地税稽查部门可探索建立“统一进户、各税统查”的稽查模式甚至实现国地税稽查机构合并，解决多头重复检查、缺乏统一协作的问题。四是通过信息化网络落实征管、稽查部门的双向信息反馈，明确征管、稽查部门间的工作衔接要求，达到相互协作、配合，共同提高税收征管质量的目的。 四、社会服务。一是依托信息化创造税收服务的新优势。一方面大力推进网上申报、电话申报、银行卡申报等多种电子申报方式，大力推进财、税、银、库联网，最大限度地方便纳税人及时快捷申报纳税；另一方面全面建立税法咨询、税收服务的新系统，包括提供电话自动查询和人工查询系统、电子化自动催报催缴系统、向纳税人提供税收政策法规信息及纳税辅导的电子邮件系统、网上法规查询、网上办税系统、网上受理投诉、举报等，使信息技术在方便纳税人、提高办税质量和效率、降低税收成本等方面发挥重要作用。二是实现“无区域办税”。纳税人在集中的一个数据库的支持下，可就近办理纳税事宜，真正享受到类似银行通存通兑的“无区域”的办税服务。三是健全和发展社会中介服务。要大力支持、扶持税务代理业的健康发展，进一步创造条件让社会中介机构为纳税人提供全方位、多层面、多形式的税收服务。
