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1、计划生育村民自治的运行机制思考一、计划生育村民自治的提出村民自治，即农村村民依法办理自己的事。它是我国改革开放初期出现的新生事物，它植根于广大人民群众的创造性实践之中，具有顽强的生命力，受到人民群众的普遍欢迎和拥护。我国1982年宪法以根本大法的形式确立了村民自治这一农村基本民主制度。为了进一步落实这一制度，我国于1987年制定了中华人民共和国村民委员会组织法（试行）。自此，我国的村民自治在试点的基础上普遍开始依法直接选举村委会，村委会建设的法律制度初步建立起来，为村民民主政治的建设提供了法律上的保障。十五届三中全会提出了在政治上“全面推进村民自治”建设有中国特色新农村的目标。1998年11月
2、4日第九届全国人大常委会对试行的村委会组织法进行了认真审议修改。新修改的村委会组织法，坚持以宪法为依据，充分体现党的十五大和十五届三中全会精神，认真总结吸收了十年来村民自治实践的成功经验和做法，对村民自治有关问题作了更加明确的规定。十五届三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定以及1998年正式颁布的中华人民共和国村民委员会组织法都明确把计划生育作为村民自治的重要内容，强调与民主管理和村务公开相结合。这些规定为计划生育村民自治提供了政策和法律依据。二、推行计划生育村民自治的目标根据村民委员会组织法的规定，所谓计划生育村民自治是指村民依据计划生育政策和法律、法规、规章及村民自治
3、章程，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的形式，对村民自己生育、节育和接受生殖保健服务等行为进行自我管理、自我教育和自我服务的一种计划生育管理体制。笔呷衔做到计划生育村民自治，必须充分发动群众，激发村干部和广大村民参与计划生育管理和服务的积极性和民主参与意识。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督既是计划生育村民自治的形式，又是计划生育村民自治的目标，上述四个自治形式的有机统一，构成了计划生育村民自治完整的运行机制?BR民主选举，即全面推进村级民主选举。村委会包括计划生育干部在内的所有干部都要严格按照法律规定，坚持公平、公正、公开原则，由村民按期进行直接选举产生，选举实行无记名投票，选
4、举结果当场公布，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，拥护并带头执行党的政策和国家法律法规的人，选进村委会班子，管理计划生育工作。同时，在选举前又要做好选举法等相关知识的宣传发动工作，及时发现选举工作中出现的问题，防止一些人利用村民“海选”村干部的形式钻空子，借一些生育观念较落后的群众不愿自觉实行计划生育的名义，向村民承诺，如果自己当选为村干部，就不抓计划生育，以此来迎合这部分村民，拉到选票，当上村干部。民主决策，即全面推进村级民主决策，坚持民主自治的原则。民主决策作为村民自治的直接民主形式，是其一项重要内容，主要表现为两方面，一是村民直接参与村级重大事务的决策，
5、即村民是决策的主体，村委会讨论计划生育奖励、优待或者村民因违法生育而限制享受村级有关福利等重要事项，都必须提交全体村民或村民代表会议讨论，采取少数服从多数的原则，坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，按多数人的意见作出决定；二是村民委员会在广泛听取群众意见的基础上，根据村民自治原则进行决策，处理日常村级计划生育事务。民主管理，即全面推进村级民主管理。依据人口与计划生育法、人口与计划生育地方性法规等法规、规章，结合本村实际，全体村民讨论制定自治章程，计划生育村规民约，计划生育合同，把村民实行计划生育的权利和义务，规定得明明白白，村民和村委会干部依照制度从事计划生育管理活动，实行自我管理、
6、自我教育、自我服务。民主监督，即全面推进村级民主监督，村民委员会实行村务公开制度。人口与计划生育法律、法规、规章、政策的落实情况至少每半年公布一次，接受村民的监督。经村民民主评议不称职的村计划生育干部，应按照规定程序进行调整。三、推行计划生育村民自治过程中存在的问题计划生育村民自治已提了多年了，这项工作在一些地方也得到了较好地实施，但根据我们在一些农村调查了解的情况看，这项工作在推行过程中还遇到不少困难，存在着一些不容忽视的问题：一是认识上的误区。一些人认为目前我国农村地区不具备普遍开展计划生育村民自治的条件。他们认为我国农村大部分地区村民文化水平普遍不高、民主意识不强、自治的自觉性没那么高，
7、由于受几千年封建君主统治思想的影响，“老百姓天生就服管，没人管他们反而不适应”，而计划生育工作又是“天下第一难”的群众性工作，群众的生育意愿和国家的生育政策之间本来就存在着一定差距，我国多年来人口与计划生育工作取得的成绩，主要是通过强有力的行政手段取得的，群众的生育观念未从根本上转变，因此，在这种情况下推行计划生育村民自治，村民不可能自己管得好自己的计划生育。广大村民缺乏自治的自觉性，计划生育政策在农村就很难得到自觉落实。他们认为，计划生育村民自治是一项要求很高的工作，只能在一些干部群众民主意识强、村级经济条件好、计划生育工作基础较好的村推行。他们认为，推行计划生育村民自治应有一个渐进的过程，
8、现阶段在我国广大农村全面推行，条件不成熟，缺少推行计划生育村民自治的群众基础，现阶段全面推行，不符合中国国情。二是管理体制和机制问题。我国的政治体制改革不彻底，从某种程度上阻碍了计划生育村民自治工作的推行，使计划生育村民自治很难真正落到实处，村民对计划生育工作不可能做到真正自治。“上面千条线，下面一根针”，党和政府部署的无论哪一项农村工作，最终还是由村委会和广大村民来落实，计划生育工作更是如此。现实生活中，由于名目繁多的检查、评比、验收，涉及的指标又多、又细，完成这些具体指标的任务只能由村委会来完成，农村村民委员会实际上成了乡镇人民政府的下级行政单位，它很难自主决定做什么，不做什么；另一方面，
9、随着村民自治的全面推行，农村基层组织结构发生了巨大变化。作为村民自治组织的村委会由于其权利合法性基础来源于村内部的民主选举，并且在法律上与国家基层政权是平等而非隶属关系，因此在国家意愿与村民意愿发生冲突时（从本质上将，国家意愿与村民意愿应是一致的），村委会很难自觉地站在国家一边，导致国家意志在农村的推行遇到困难。乡镇一级国家基层政权由于管理体制的原因，难以适应村民自治后的新形势，计划生育这一原本就十分敏感、难度大的工作，很难再以过去单一的行政手段来开展工作。三是一些地方的村民参与计划生育村民自治的积极性不高、自主性不强。应当承认，在我国广大农村，大多数地方的基层干部和群众的文化素质和法律意识都
10、有待于进一步提高，由于宣传不到位等诸多原因，加之一些村民只忙着外出经商、务工，对农村“政治”漠不关心，一些文化水平稍高一些的青壮年都外出打工了，有些村都很难找到一个合适的村干部，一些村民不知村民自治为何物，大部分村民和乡村干部均误把村委会当作是乡政府的下级行政单位，上面讲要推行计划生育村民自治，村干部就跟着喊，上面需要什么样典型，他就有哪方面的典型。村里工作以前是怎么抓，现在仍然是怎么抓，没多少实质性变化，仅仅在以前工作的基础上贴上“村民自治”的标签，如此而已。四是一些村规民约、计划生育合同存在不少问题。有的村虽然制定了计划生育村规民约，但村规民约的内容的违反法律、法规的规定、不规范较为普遍，
11、有些规定程序不合法，有的规定村委会与村民享受的权利与承担的义务极不平等，对村民规定的义务多、限制、制约多，享受的奖励、优惠政策少，对村委会如何为村民落实责任和义务规定的少，行使计划生育管理权规定得多；村委会与村民间签定的计划生育合同规定的双方权利与义务也很不平等，违约责任的设定，过分强调村民的违约责任，对村委会不认真履行合同规定的义务，违约责任规定得很少，违约金数额过高、过乱等等。同时，鉴于合同性质不好确定，出现合同纠纷，也很难找到合适的解决途径。四、推行计划生育村民自治应把握的几个问题要使计划生育村民自治工作得到健康发展，使之形成良性发展的工作机制，笔者认为必须把握如下几个问题：1、必须认识
12、到村民是计划生育村民自治的主体。在计划生育村民自治过程中，要充分调动村民参与计划生育村民自治的自觉性，切实提高村民依法自治的能力。离开了村民实行的计划生育自治不能算是真正意义上的计划生育村民自治，计划生育村民自治必须是广大村民的全面参与，而广大村民的法律意识和法律水平的高低又直接影响了计划生育村民自治的质量和水平，因此，必须全面提高广大村民的文化素质和法律素质，加强人口与计划生育法律、法规及相关法律知识的宣传与普及，做好计划生育“四五”普法工作，以确保计划生育村民自治的质量和效果。2、必须加强计划生育村民自治的各种自治载体建设。自治载体建设是计划生育村民自治的核心，没有自治载体，村民自治只是空
13、中楼阁，落不到实处。推行计划生育村民自治，重在建立健全村民自治的各种活动载体，村青年团、妇联、计划生育协会等组织是计划生育村民自治的重要载体。为此，必须建立健全村青年团、妇联、计划生育协会等组织，充分发挥村青年团、妇联、计划生育协会组织的作用，广泛发动群众关心、支持计划生育工作，参与计划生育管理和监督，提供各种条件和机会，让群众在计划生育管理和服务过程中实现自我教育、自我管理、自我服务。计划生育协会是党和政府联系广大育龄群众的桥梁和纽带，是协助政府动员广大群众参与计划生育工作的一种很好的村民自治的组织形式。农村自联产承包责任制后，村集体公有制已经解体，农业生产资料大部分分解到各家各户，群众集体
14、开会的机会少了，致使计划生育政策法规不能及时、很好地贯彻到群众当中。计划生育协会发挥作用后，群众参与集体活动的机会多了，党员干部也有了联系群众的载体，计划生育方针政策通过这一渠道，也能及时传达到广大群众心中。计划生育协会还具有组织网络健全、人才众多的优势，与群众联系密切，在农村有凝聚力，计划生育工作通过协会组织完全可以做得好，这正符合计划生育村民自治的精神。3、推行计划生育村民自治，制度建设是根本。计划生育村民自治重点是建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代表大会为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，计划生育合同管理制度等
15、。计划生育村民自治管理制度要以计划生育法律、法规和有关政策为依据，以实际、实用、实效为原则。计划生育村务活动要照章办事，推进计划生育村民自治的制度化、规范化。4、计划生育村民自治必须依法自治。制定和修订村民自治章程、计划生育村规民约是村民会议的一项重要职权，但村民自治章程、计划生育村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，必须处理好国家、集体、个人之间的利益关系，不得有侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，不得有违反计划生育“七个不准”规定的内容。5、推行计划生育村民自治必须完善相关配套改革，切实为计划生育村民自治工作营造一个宽松的环境。
16、计划生育村民自治工作不是一项孤立的事物，它是融入于整个社会经济大环境里的一项新的社会管理体制，要想使这项工作真正落到实处，必须完善相关配套改革，大力推进政治体制改革，大力推进人口与计划生育工作综合改革，改革人口与计划生育工作考核评估体系，简化考核指标，减少考核次数，扫除阻碍计划生育村民自治工作的各种障碍，优化政策环境，为计划生育村民自治工作提供一个真正能自治的空间。6、推行计划生育村民自治必须正确处理好两个关系一是要处理好村民自治与乡镇人民政府指导的关系。村民委员会组织法第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”实践中，我们必须正确处理好二者的关系，既要体现真正实现村民自治，又要体现乡镇人民政府的指导、支持
