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1、工作心得：充分发挥乡规民约在基层社会治理中的功能工作心得：充分发挥乡规民约在基层社会治理中的功能乡规民约在我国农村社会长久的发展过程中， 有着深厚的社会基础和悠久的历史 传统。在农村社会治理中具有非常重要的功能。如，民主参与功能，可以促进农村基 层民主政治的发展；经济协调功能，可以协调农民经济行为；文化传承发展功能，可 以引领社会主义新风尚； 社会稳定功能， 对维系农村社会的和谐与稳定发挥着积极作 用。但是，乡规民约作为农村社会治理的规范和依据，其作用的发挥离不开科学运行 机制的有效支撑。 由于当前乡规民约在制定环节、 具体内容以及实施程序方面都存在 不容忽视的问题，严重制约了乡规民约治理功能
2、的充分发挥。 一、当前制约乡规民约治理功能发挥的主要因素 第一，制定程序不规范。根据中华人民共和国村民委员会组织法相关法律条 文规定， 村民会议或由村民会议授权的村民代表会议是乡规民约合法的制定主体， 但 事实上， 许多地方的乡规民约基本上都是由村两委独自拍板决定， 并没有经过村民会 议讨论和表决， 不是民主集中的结果。 例如有些村在制定村规民约时不经过村民会议 讨论；有些村即使召开了村民会议，到会人数也很少，达不到半数以上同意的标准； 甚至有的村干脆不召开村民大会和村民代表会议， 由村干部私自商议决定后， 直接进 行宣读。另外有些地方对制定乡规民约缺乏应有的重视，只是为了应付差事，完成上 级
3、任务， 简单依照上级政府提供的范本制定村规民约， 不根本不考虑本村的实际情况 和村民的利益诉求。 这样制定出的乡规民约由于程序不规范， 没有充分体现村民的真 实意愿，缺乏真正的民主参与，其实施效果自然也不尽如人意。第二，一些内容与法律法规存在冲突。 中华人民共和国村民委员会组织法第 二十条规定： “村民经过会议讨论制定得的规范村民行为的一些规章制度不可以和宪 法、法律法规等相悖，也不允许规定对村民的人身财产权益有害的事项。”然而乡规 民约中存在一些内容与国家法律相抵触的现象， 突出表现在三方面： 一是重罚轻教现 象严重。大部分乡规民约都涉及对村民行为的处罚，而且处罚的方式比较单一，大多 只是罚
4、款。例如有的乡规民约规定若不按照规定把垃圾倒进垃圾池中，罚款 10 元； 上禁山放牧者一经发现，罚款 200 元等，诸如此类的行为本应由政府相关部门依法 来处理。由村委会依据乡规民约来处理，显然不具备法律效力，容易导致执行纠纷。 二是一定程度上存在侵犯村民合法权益的问题，主要表现在土地和户籍管理规定方 面。如有些乡规民约规定，出嫁女性和离婚女性不管户口是否迁出，将不再享有本村 土地承包经营权、宅基地分配权、征地补偿款分配和集体福利分红等权益等。类似这 些规定已经违背了国家法律， 侵犯了村民的正当合法权益。 三是存在许多封建迷信内 容。 由于受封建思想文化的侵蚀， 一些落后农村的乡规民约中不同程
5、度地存在着封建 糟粕的内容，例如女性没有继承权、婚丧嫁娶必须看风水、摆酒席、包办婚姻等，这 些内容规定助长了农村封建迷信观念抬头与盛行。 第三，实施效力形式化。当前乡规民约实施效力不够，流于形式化的问题比较突 出。 一方面乡规民约执行主体的素质良莠不齐。 当前乡规民约执行主体一般都是村两 委干部，但是由于有些村干部素质较低，模范带头作用不强，执行效力大打折扣；有 些村干部怕得罪村民，对乡规民约的执行情况不管不顾，无所作为；有些村干部在乡 规民约实施过程中未做到一视同仁，只约束普通村民，对自己和村里的“能人”则网 开一面。正因为执行中存在这些问题，乡规民约难以得到村民的信服，影响了其权威 性，实
6、施效力可想而知。另一方面，乡规民约的执行手段不够规范有力。当前乡规民约执行不规范、效果差的问题突出表现为两种情形：一是仅仅依靠公共道德舆论、说 服教育、 村民自身道德素养等方法来约束村民遵守乡规民约， 但是这些相对单一且力 度不大的手段使乡规民约的实施效果往往不理想； 二是过分突出和强化乡规民约的惩 罚功能，有些村甚至采用断电断水等简单粗暴、过激野蛮的方式来执行，导致有些被 处理的村民采取一些报复措施，不仅没有达到预期效果，反而引发了更多问题。同时 乡镇政府在乡规民约的制定、 实施过程中缺乏行之有效的监督和审查。 监督的主体缺 失，也削弱了乡规民约的威信力和震慑力，影响了乡规民约的实施效力。
7、二、加强和改进乡规民约建设工作的主要措施 为提升农村社会治理水平， 保障农村现代化进程的稳步推进， 需要采取积极措施， 加强和改进乡规民约建设工作。 第一，切实加强政府的引导作用。政府适度介入，对乡规民约进行积极引导，不 仅可以赋予乡规民约合法性，起到纠错、增效的作用，从而保障乡规民约沿着法治化 轨道前行， 而且能够增强乡规民约在实践过程中的权威性。 政府部门可以把制定和监 督乡规民约作为治理农村工作的一个重要突破口， 促进乡规民约作用的更好发挥。 首 先，政府部门要从乡规民约的制定主体、程序、内容等方面给予原则性的指导，相关 人员还可以列席村民大会，现场进行指导。但要注意指导不等于事事包办代
8、替， “替 民作主”，切忌行政命令，具体事宜要敢于放手让村里自己去决定和处理，尊重各村 的主动性和能动性。其次，要完善乡规民约的备案审查机制，明确备案审查的部门、 权限、程序、内容、形式等，实行专人专管，严格权责归属，及时纠正不合法与不合 理的乡规民约。 再次， 政府在乡规民约的制定和推行过程中要善于营造良好的社会环 境和法治环境，将法制宣传与乡规民约建设结合起来，采取贴标语、发传单等多种形式向村民宣传制定、遵守乡规民约的必要性和重要性，尽力获得村民的认可和支持。 第二， 充分发挥村民自身的主体作用。 从乡规民约的制定到出台到实施执行的各 个阶段，都必须确保村民参与的广泛性。首先，在制定之前通
9、过多种方式鼓励村民积 极主动地参与到制定过程当中来， 为乡规民约提供思想保障和群众基础。 同时可以通 过召开村民代表会议、 入户访谈或发放调查问卷的方式， 加强对本村实际情况的调查， 了解村民的需要， 听取群众的意见， 收集整理资料， 提高乡规民约的针对性和实效性。 其次， 在制定阶段要组织村民进行协商讨论。 通过村民大会对乡规民约不断地更正修 改。让乡规民约成为全体村民的共识，这样才能增加群众对乡规民约的认知、认同和 遵守。 再次， 在确定阶段要组织村民表决通过， 这样才能赋予其效力。 在实际工作中， 考虑到召开村民大会的难度， 可以召开村民代表大会表决通过， 但每一位代表必须得 到本小组村
10、民的授权。最后，在公布实施阶段要进行广泛宣传。经上一级政府备案和 村民大会表决通过的乡规民约， 需要通过在村里公示栏张榜公布、 广播循环播放或将 印好的乡规民约发放至每户人家等方式让全体村民知晓，以便在生活中自觉遵守。 第三，与时俱进调整乡规民约内容。伴随着我国社会的急剧变迁和转型，传统的 农村社会结构正在加速解体，根植于传统社会土壤中的乡规民约也亟须修改和完善。 我们必须与时俱进立新规、 建新约。 首先， 进一步明确以社会主义核心价值观为指导， 引领和倡导乡规民约新风尚。 不断修改传统乡规民约中与社会主义核心价值观相抵触 的内容。其次，依据最新法律精神，调整充实乡规民约的内容。随着我国法治建设不 断推进，许多法律法规相继出台，乡规民约也应当紧随其后体现法律的相应要求，把 关切村民利益的规定写进去，使村规民约成为法律的重要补充内容。（弘利遴选） 第四， 建立健全执行监督机制。 乡规民约作为基层群众约定俗成的一种社会行为
