企业预算管理与绩效评价理论

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1、预算管理与绩效评价,上海财经大学公共经济与管理学院副教授、硕导 复旦大学博士后 徐曙娜,目录,一、从传统行政管理到新公共管理 二、预算管理理论 三、我国公共财政框架下的预算管理改革 四、绩效评价改革,一、从传统行政管理到新公共管理,（一）传统行政管理的主要内容 1、政治与行政两分法 2、官僚制度 3、科学管理运动 注重投入 程序控制,1、政治与行政二分 政治家制订政策，行政人员执行政策；政治家对结果负责，行政人员对过程负责。 2、官僚制度 下级绝对服从上级；公务员终身制；行政人员中性，独立性；规则性，不需要有创新精神。 3、科学管理运动 唯一的科学途径，强调流程控制,（二）新公共管理的内容 1

2、、放松管制：市场价值的回归 2、分权化管理：自由裁量权给行政部门 3、责任机制：委托代理关系的存在 4、结果为本：强调结果的控制，而不是流程 5、顾客导向：公共服务的对象就是顾客 产出控制，结果导向 政府绩效管理是新公共管理的手段,二、公共支出管理（预算管理）理论,（一）预算的概念 1、公共管理学家的概念 从立法机关看 从决策者的角度看 从管理的角度看 2、我国财政学家的概念 财政资金：预算内资金、预算外资金、制度外资金 国家预算(政府预算）是具有法律地位经法定程序审批的国家对集中性财政资金进行统筹分配的年度财政计划，是国家财政实现计划管理的工具。,预算的特点: 预测性 集中性 阶段性 时效性

3、 法律性 公开性,（二）政府预算的原则,预算应是全面性的 预算应在年度基础上准备 预算应是未来导向的 遵循法定程序 预算管理应是透明的 预算应是绩效导向的,（三）政府预算制度,1、单一预算制度 2、复式预算制度,1、单一预算制度,概念：单一预算制度也称为传统预算制度，强调国家立法权力部门对政府部门的控制，预算编制的原则是量出为入，收支平衡；编制形式是将政府预算的一切收入和支出不加区分全部编入单一的表格中。 优点、缺点,2、复式预算制度,概念 多重预算和双重预算： 双重预算：经常预算和资本预算 多重预算：公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和债务预算 我国复式预算的内容：经常预算（经费预算）

4、与资本预算（建设性预算） 经常性预算的收入和支出， 一般没有赤字 资本预算的收入和支出 有弹性，取决于财政政策 优点、缺点,（四）预算的编制方法,1、绩效预算 2、计划规划预算 3、零基预算 4、新绩效预算政府绩效与结果法,美国50s的绩效预算,50年代的胡佛委员会，提出了规划预算，也称为绩效预算，但不是我们现在意义的绩效预算，实质只是一个项目预算，还没将目标和项目、活动结合起来。,计划规划预算,1）计划/规划预算的原理： 建立国民经济和社会发展的规划以及长期预算的概念。 建立项目预算概念，替代单位概念。 对于项目的效果和成本进行评价，主要进行成本效益分析。 2）计划/规划预算的5个要点： 准

5、确确认国家目标并使之建立在持续的基础上。 众多目标中选择若干最紧迫的目标。 为实现上述目标设计成本最低、效益最大的各种备选方案 不仅说明下一年度成本，还应说明第二年、第三年和以后各年的成本情况。 考核衡量这些计划的实施效果。,零基预算,概念：每年对所有的规划进行评估，并且支出机构必须能够证明这些规划是正当的。 要点：确定决策单位；执行一揽子决策；对所有的一揽子决策进行评估和排序，以确定拨款的轻重缓急；编制详细的可操作的公共预算。 与PPBS的不同： PPBS主要是以长期规划为基础，而ZBB可以用于长期规划也可以用于短期规划；PPBS是同一规划项目的多种方案的比较，而ZBB可以是不同规划项目方案

6、的比较；PPBS是采用自上而下编制途径，而ZBB从用草根式编制途径；,新绩效预算政府绩效与结果法,1993年，美国通过联邦政府绩效与结果法。这个法对联邦政府各个部门的绩效管理有非常明确的要求。该法要求联邦政府作战略规划、年度规划和年度报告，并且明确规定了绩效管理过程中每个环节应包括的要素。管理预算办公室根据法律要求提供技术指导，比如，目标的确定、目标的种类、目标的表述等。总审计署代表国会对联邦政府的各个部门的规划和报告进行审查。,美国的政府绩效与结果法案例 弗尼吉亚州政府绩效管理,第一个环节，确定战略方向和战略规划。 1.要有系统的使命陈述； 2.要有一个目标体系。战略目标、总目标、绩效目标；

7、制定目标的基本原则：公民为本与结果导向； 3.要有手段和策略的描述。策略的界定：为了保证目标的实现而进行的重大改革措施，包括结构的调整、人员的分工、工作流程的调整等等。手段的界定：所拥有的资源，包括人力资源、物力资源、财力资源和信息资源。手段和策略描述的核心是协调； 4.外部因素和风险分析。外部因素：对目标的实现有很大影响，但你改变不了。美国政府外部因素和风险分析规定：确认和界定各个关键因素；外部因素和目标之间的内在联系是什么；特定目标的实现如何受外部因素的制约；化解内部风险的主要措施是什么。,第二个环节，制定年度绩效计划。 这一环节同样包括一个目标体系、手段和策略的描述和外部因素和风险分析。

8、 1.年度绩效计划中的目标的分析。必须强调的是通过制定非常细的指标体系来分析目标和强调为公民服务的意识。目标制定后还要分解，以便达到两个目的，即每个目标都有相应的组织负责和每个单位都为目标的实现做出贡献。 2.跨部门合作机制。这一机制强调政府各个部门应该相互合作而不是相互拆台。按照美国审计署的要求，跨部门合作机制包括以下几个方面：跨部门关系的确认，机构之间的相互关系、共同目标的具体指向、每个部门对目标的特殊贡献；跨部门协作时的领导协调机制；部门间信息共享机制；相互合作激励机制等。 3.信息核实和数据确认的方式，即告之信息的来源以及用什么方法保证信息准确和真实。法律要求信息准确。具体措施是：及时

9、记录（在事情发生后的第一时间记录下来）；外部抽样的核实；审核签字。 4.跨部门合作绩效协议。绩效协议也是一个平等协商、双向约束的过程。,第三个环节，报告绩效评估。 1.绩效状况的监测和反馈。计分监测是指利用计分卡分阶段展示各个部门的进展情况。计分卡分两个部分，左侧是当前情况，右侧是进展状况，当前情况未达标，进展状况还能接受的情况下尚属合格。 2.年度绩效报告的内容。报告应包括两个核心内容：展示绩效评估情况；对于没有实现的目标，必须解释没有实现目标的原因。展示方式有：实际绩效与年度目标比较；纵向比较，提供四年以上的数据，观测变化；相互部门的横向比较。 3.绩效评估效果。绩效评估既是对政府管理业绩

10、即功过的科学评价，借之提高政府管理水平。同时，也能提高绩效评估本身的水平，使评估工作更科学、更准确、更贴近实际。,例子：绩效预算,1、确定战略目标（General Goal 3年） 根据发展需要和可能，确定3年内要达到的总发展目标 如，某地区的发展总目标是：发展经济，减少贫困。,2、目标分解(objectives)将总目标分解为3年内完成的具体量化目标。将总目标分解为以下目标（功能） -发展供水事业 -发展公共卫生事业 -发展交通事业 -发展电力事业 将每一分解目标具体量化 如，发展供水事业的分解目标可以定为： 3年内将供水覆盖面由现在的30% 增加到 60%。其它3 项也要做此细分。,3、分

11、解目标重要性排序 将分解目标按重要性程度排序，并作为资金分配决策的基础。 如供水，交通，供电，卫生设施。,4、将分解目标转换成具体目标（规划）（strategic 3-year targets),5、具体目标排序(strategic targets prioritization),6、将具体目标转换成年度项目,7、将年度项目转换成各种活动 8、将各项活动转变为各种支出项目，形成预算,9、预算执行后的绩效评价,（五）预算管理体制,1、统收统支的集权预算管理体制 2、财政包干制 3、分税分级预算管理体制,（六）预算周期（支出管理的核心内容）,我国预算周期：预算准备、预算编制、预算执行和决算 西方国

12、家：预算准备和预算执行 1、预算的范围应是全面性的 （1）政府的界定一般政府，不包括公共公司和准公共公司 （2）预算的内容,预算内资金报告 关于预算外资金的声明或报告。 中期宏观经济框架和中期预算框架的报告。 关于财政政策目标的声明或报告。 财政可持续的量化评估的声明或报告。 关于预算年度中将要实行的新财政政策的声明或报告。 可确认的主要财政风险报告。 关于准财政活动的报告。 税式支出报告。 关于政府负债和财务资产的报告。 审计报告 （3）收支对应关系：统收统支和专款专用,2、 预算准备过程,（1）预算准备过程中两个层次的问题 预算管理系统的三个基本问题：控制支出总量、确定战略层次的资源分配、

13、确保营运效率。 预算过程三层次：宏观政策、战略选择和预算执行。 前两个层次是预算准备过程所涉及的，后者则是预算执行过程所涉及的。 1）宏观政策 宏观经济与预算总量密切有关； 预算总量包括支出、赤字、债务和收入总量，核心是最高支出限额； 适当的预算总量的基本依据是政府的宏观政策 国家的宏观政策并不确定各政府部门之间的战略性资源分配。 由上至下的预算编制目标,2）战略选择 由下而上的预算编制，即支出机构编制并提出预算；核心部门对支出机构进行初始的预算分配。 （2）预算准备过程的主要工作 准备过程的主要工作：中长期预算框架、编制年度预算 中长期预算框架的主要内容：中长期宏观经济筹划；财政和经济政策报

14、告书；中长期支出框架。,宏观经济筹划与中长期支出框架 预算准备工作的出发点：中长期宏观经济筹划，其核心是中长期宏观经济预测和财政预测。 中长期支出框架：滚动支出筹划；正式而详细的支出筹划；指示性而非强制性的；第一规划年度与年度预算一致；重点是按功能和按大的分类得出支出总额估计数。 财政政策（和其他经济政策）报告书 报告书内容：财政政策目标及其优先性、当前财政政策对未来年份的影响，中长期财政状况的可持续性。 政策报告书一般区分现行承诺与新政策所产生的财政效应。,一般情况下包括一份税收政策和支出政策变动及其财政效应的报告书。最好如英国包括所有措施的财政效应。 政策报告书应以对预算总量的中期预测为基

15、础。 （3）准备和确定年度预算限额 预算限额的特征： 预算限额必须具有强大的约束力。 全面的。包括预算外资金、税式支出、政府贷款、担保贷款、政府债务等。 形式多样化。比例限制优于平衡限制。 预算限额式中期而不是一年的基础上设定和实施的。 预算限额可以分为总量限额和部门限额,预算限额除了支出限额外，还需要其他限额的支持，包括财政收入限额、预算盈余或赤字、以及政府债务限额。这些限额都是总量限额和部门限额相结合。 预算限额是预先决定的，而不是事后决定的。 预算限额应该严格实施但不能僵化。,（4）预算审批与立法机关的作用,1）预算须呈报立法机关 一般在财政年度开始前的24个月之前呈报。 2）立法机关对

16、预算的审批 用程序性规则来限制预算辩论。 立法机构修改预算的权力有三种模式：权力无约束；权力受约束和平衡预算的权力,立法机构修改预算权力的限制和技术支持。 限制通过立法，支持通过专门委员会 3） 若干国家的案例 总统制国家如美国 内阁制国家如英国、德国和日本 4 ）立法机构在预算各阶段的监督 （1）在预算准备阶段，立法机构通过审查和批准政府部门的预算来实施对政府部门的监督。 首先我们结合各国预算程序来分析各国立法机构预算项目修改权力的不同。（前面提到的三种模式） 其次，我们来分析一下各国立法机构审批预算范围的大小,其一是需要立法机构年度审批的项目越多，立法机构的审批范围越大，审批权力越大 。 其二是取决于报立法机构审批的项目分类，分类越细立法机构的审批权力越大。 （2）在预算执行阶段，立法机构的预算监督主要表现在其对预算调整的审批、公共支出执行报告等审查和附属审计机构（或审计代表）的审计监督。,预算调整的审批。 首先关于项目之间资金重新分配的审