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1、第五讲 政府预算,一、政府预算及其类型 二、预算原则 三、我国政府预算 四、预算管理制度改革 五、中国公共预算改革路线图,一、政府预算及其类型,从表格编制形式分： 单式预算 复式预算 按收支指标确定方法： 基数预算 零基预算,二、预算原则,政府预算六大原则 公开性 真实性 完整性 统一性 一国或一级政府预算应按统一的政策和程序进行 年度性 权威性 我国预算不完善,三、我国政府预算,预算级次 我国预算法明确规定，实行一级政府一级预算，设立五级预算：（1）中央；（2）省、自治区、直辖市；（3）设区的市、自治州；（4）县、自治县、不设区的市、市辖区；（5）乡、民族乡、镇。 预算编制过程 程序：两上两
2、下 预算编制中存在的问题 预算执行过程 结果：影响了财政资金的使用效益,四、预算管理制度改革,上世纪90年代特别是90年代末以来，财政部门一直在致力于预算管理制度的完善。 部门预算 收支两条线 国库集中支付 政府采购 政府收支分类改革,五、中国公共预算改革路线图,预算改革的最终目标：依法用好百姓钱 改革路线图：构建共同治理的预算管理 模式 继续鼓励地方预算管理制度的创新 充分发挥各级人大的预算审批、监督权，赋予人大预算修订权 让公众进入预算监督领域 加强预算执行的审计,部门预算改革,2000年始于中央预算 绩效预算 对各部门进行绩效考核，更关注预算执行的结果 我国目前不能全面实施绩效预算 要做
3、的工作 对公共支出进行绩效考核,收支两条线,收支两条线就是将政府部门的行政事业性收费纳入预算管理，收支脱钩。 1990年，中共中央、国务院发文，规定“对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。对集资的资金实行收支两条线管理”。 1996年，国务院发布了关于加强预算外资金管理的决定，指出“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须上缴财政专户，实行收支两条线管理”。 1998年，从公、检、法、工商部门入手 湖北法院诉讼案、上海钓鱼执法. 1999年，中央发文明确，收支两线改革扩大到所有有行政事业性收费的部门 2001年，国务院办公厅转发了财政部关于深化收支两条线
4、改革，进一步加强财政管理意见的通知。2002年，将公安、法院、工商、海关、环保等5个中央行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算管理。保监会等 28个中央部门的预算外资金（不含所属院校的收费），实行收支脱钩管理。改变国税系统、海关系统按收人比例提取经费的办法，实行“预算制”。 2004年，财政部印发了关于加强政府非税收入管理的通知， “政府非税收入分步纳入财政预算，实行收支两条线管理” 。 收支脱钩难度大。（不按政策执收执罚）,预算外资金,预算外资金规模扩大的势头并没有得到遏制 据中国统计年鉴2008，按财政预算外专户收支口径，我国2004年 的预算外资金收入为4699.2亿元，20
5、05年收入为5544.2亿元，2006年 收入为6407.9亿元，收入绝对额不断增长。支出绝对额也在逐年增长，2004年预算 外资金支出总额为4351.7亿元，2005年支出5242.5亿元，2006年支出5867亿元。 1994年税改后，我国大部分预算外收支发生在地方政府 据中国统计年鉴2008，2004年、2005年、2006年地方预算外资 金收入分别占全国预算外收入的92.5、92.7、92.7，支出所占的 比例分别是91.0、91.3、93.6。地方预算外资金收入所占最大比 例是1997年的94.9，支出所占最大比例是1998年的95.2。,国库集中支付,国库集中支付改革，是将所有的财
6、政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户直接支付，取消各部门和单位在银行的收支账户。 基本情况 现存问题,政府采购,1995年，始于地方财政 主要目的：节约财政资金 2002-2007年，11%年节约率。 现存问题 规模小 ：2007年，GDP的1.6% 范围窄 不规范 串标、指定品牌、采购合同履行问题等,国库集中支付改革情况,2001年起在中央实施改革试点 2002年4月份全国财政国库工作会议和8 月初的全国财政国库管理制度改革工作会议后，各地加大了推进财政国库管理制度改革的力度。 截至2006年7月底，国库集中支付改革已扩大到中央、省级、计划单列市的所有部门和270多个地市、1
7、000多个县（市、区），并在16万个基层预算单位实施了改革。 目前,所有中央部门及所属基层预算单位、全国所有省份和计划单列市本级以及大多数市县的基层预算单位，基本都实施了国库集中支付改革。 国库集中支付资金的事中监控，使违规行为呈现下降态势。2005年，财政部通过国库动态监控发现64个中央部门及所属411个基层预算单位违规资金6.5亿元，违规资金比例为0.23，连续四年呈下降趋势。07年1至6月，通过监控发现违规涉及金额2.03亿元。,国库集中支付存在的问题,国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重偏低,影响了财政监督职能的发挥 预算单位大量、频繁提现 国库代理银行往往不能“见令即付”,地方预
8、算编制中的问题,基层人大被动地批准本级预算收入计划 预算草案出台滞后，影响地方人大按时审查批准 人大初审作用没有得到应有发挥 人大代表审查时间短，难以保证批准质量,我国预算执行,执行部门 执行中存在的问题 财政资金分配权分散 不按规定批复预算支出 预算调整随意性强 预算资金使用监督不到位（资金截留、挪用、浪费）,各地绩效预算进展,河北对预算内经济建设专项资金进行绩效评价，根据评价结果奖优罚劣，安排2008的预算 山东对农村劳动力培训进行绩效考核，培训后转移率85%以下，不再拨款,管 理 循 环,从现代管理学原理看,决策-执行-评价反馈是管理的三个基本环节 .对照管理目标进行评价，进而提出改进建
9、议,从而形成了”管理循环”,发挥人大作用,全面推广地方各级人大代表政府预算解读的知识普及， 提高人大代表预算能力 在地方人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。 尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度 加强人大制度建设,公众监督,政府预算要公开、细化 提高公众预算监督意识 提供公众参与预算的渠道 美国联邦民主预算制度 地方参与式预算,美国联邦民主科学的预算制度,总统预算管理办公室汇总报总统国会预算管理委员会公之与众，听取意见国会讨论修订通知总统总统代表政府发表意见国会再次修订并通过预算总统签字生效开始执行审计部门监督执行，定
10、期编制、公布审计报告，出具证明整个预算接受民众监督,前提条件,民主自由的社会环境 政府官员要具有较高的素质和民主意识 民众利益集团要有较高的文化素质、较强的利益观念和法制观念 各部门要互相配合并具有较高效率，能根据情况的变化做出相应的调整,中国地方走向公共预算的实践,浙江温岭市新河镇 预算审核程序 本地能否推行？ 成功原因： 民主意识强？根扎得还远不够牢靠 陈奕敏温岭市民主恳谈办公室副主任 上级领导支持,上海人大预算审查能力,2008年,下发地方人大预算审查监督简明读本给人大代表 乡镇人大预算知识简明读本下发 预算专题培训,中国政府采购规模,2010年全国政府采购规模达到8422亿元 在政府采
11、购制度相对发达和完善的西方国家，政府采购规模通常占其GDP的10%15%，占政府财政支出的3050%。,提高公众预算监督意识,税收制度“隐含”不“透明”弱化了人们的纳税人意识 变税收“隐含”为“透明”,预算不完善,公开性？ 中央预算公开步伐明显加快 ，但仍无法进行有效监督 2010年部门预算公开 2011年三公经费公开 地方预算公开“一枝独秀”,地方财政公开情况,政府主动公开信息的意识薄弱 政府公开的财政信息不全面不具体 信息公开随意性大 3年排名变化无序,绩效预算评价指标体系确定,美国 公安部门：一是治安指标。规定各类犯罪案件的犯罪率和破案率 二是交通安全指标。行车100万英里车辆事故发生不
12、超过3.42起 三是软指标。居民满意度 公共工程：提供设计图纸、规定预期使用时间。,缺乏条件,没有把政府全部资源都纳入预算管理； 不能准确把握完成绩效目标需耗费的成本； 没有科学的绩效预算评价指标体系,要做的工作,加强非税收入管理 细化部门预算 建立科学合理的绩效预算评价指标体系,复式预算,经济大危机复式预算 二战后：经常性预算、资本预算 公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算（1993） 中央：一般性预算、基金预算、债务预算 2007年试编国有资本经营预算,预算程序,预算报告初审民主恳谈会，形成初审报告人大会召开期间召开恳谈会，镇政府人大联席会,形成预算修改方案向人大会通报预算修改方案，代
13、表分组审议（5名以上） 镇人代会闭会期间，由人大财经小组监督预算执行,税收隐含,间接税为主体 2010年，来自增值税、消费税、营业税和关税等流转税的收入，占到了全部税收收入的70%以上 价税混同计算、负担不够透明 价内税,透明,在税收制度体系整体布局上，增加直接税并减少间接税。 在流转课税运行格局上，变价内计税为价外计税。 在税收征管方式安排上，变主要以企业法人缴纳为法人与自然人并行缴纳 。,信息公开不全面具体,政府预算科目：“类、款、项、目、节”五个层次 上海财经大学公共财政研究中心对我国31个省所做财政信息公开状况三年连续调查（2008-2010年）显示，所调查的113项信息中，公众能获得的3年来平均不足25项，不到所调查信息的1/4。,预算公开,“三公”支出、部门预算 湖北省两公开网：财政与编制政务公开网 广州市公开09年政府预算 四川“全裸”乡政府 2011年，中央部门“三公”预算公开,
