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1、北方经济2 0 0 6年第1 0期 一、 建立农村最低生活保障制度的必要性 (一)享受最低生活保障是农民应有的权利 农村最低生活保障制度之所以迟迟未能在全国推开,一个很重要的原因就 是人们存在 “重城轻农” 的思想。有人认为,在农村实行最低生活保障制度不能和 城市相比, 国家通过赋予土地使用权的方式,已经为农民提供了一定的 “国家保 障” , 其对风险的承受能力比城市居民强, 因而国家对农民的保障就不应再承担 更多的责任。甚至还有人认为, 农村在没有任何社会保障的情况下也能存在和 发展, 政府不必急于去解决这方面的问题。这种想法是极其错误和有害的, 政府 有责任切实保障农民的基本生活权益。一方
2、面, 从国民的社会保障权利角度看, 全体公民都享有社会保障权利,农民自然包括在内。即使在社会保障享受程度 上有一些差别, 但农民至少应该具有保障自己基本生存的权利。另一方面, 虽然 国家通过赋予农民土地使用权而给予了农民一定保障, 但这种土地保障作用在 新形势下的农村很有限, 随市场经济发展和农村社会发展, 农民的生活风险也 在不断增加, 土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担, 尤其是无法 抗拒来自于市场经济的风险。农民有权利也有必要享受最低生活保障。 (二)建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障体系的关键 现阶段, 建立农村社会保障体系最迫切的是要解决农民 “生有所靠, 老有所
3、养, 病有所医” 的问题, 农村最低生活保障、 农村养老保险和农村新型合作医疗对 于解决上述问题进而建立农村社会保障体系是不可或缺的。养老保险和新型合 作医疗都必须以一定社会经济条件为基础, 农民只有在温饱问题解决后才有可 能参加投保。而农村最低生活保障制度是对广大农民最低生活的保障, 是农村 社会保障体系中最低层次的保障,只有优先推进农村最低生活保障制度建设, 才能巩固农村社会保障体系的基础。在整个农村社会保障体系中, 其它各项制 度都不能直接、 及时并最大限度地解决广大农民的生活困难问题, 惟有农村最 低生活保障制度能做到这点。因此, 尽管农村社会保障体系中的各项制度都很 重要, 都需建立
4、并完善, 但建立农村最低生活保障制度是重中之重, 是健全农村 社会保障体系的关键。 (三)建立农村最低生活保障制度是建设社会主义新农村的一项重大举措 我国是一个农业大国, 农村人口占全国总人口的8 0 %, 约为9亿, 农业发展、 农村工作、 农民问题是我党的工作重心。在我国整体上进入以工促农、 以城带乡 的发展阶段后, 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的课题, 这一提 摘 要: 贫困是任何社会制度都存在的社会现象, 我国的贫困问题主要在农村 而不是城市, 最低生活保障制度是反贫困的主要措施之一。作为一个农业大国, 农 村最低生活保障工作是关系到我国能否全面建设小康社会的重要问题。在
5、认清建 立农村最低生活保障制度必要性的基础上, 要抓住建设 “社会主义新农村” 的契机, 借鉴城市最低生活保障制度的实践经验, 建立并完善农村最低生活保障制度。 关键词: 最低生活保障农村社会主义新农村 建立农村最低生活保障制度的 必要性及措施 王利娜王振涛 ( 内蒙古大学公共管理学院呼和浩特 0 1 0 0 2 1) 提高低收入群体家庭就业人员的工薪收入水 平。在保持工资水平与国民经济发展水平的 协调增长的情况下,应以高于经济增长的速 度尽快提高低收入群体家庭的工薪收入水 平。 三是提高低收入群体家庭的非工薪收入。 积极开辟和拓宽工薪收入以外的其他收入渠 道,为帮助低收入群体家庭自我创业制定
6、政 策和营造良好的社会氛围,增强低收入群体 家庭的自我创业和自我致富的能力。 其次要加强人力资本投资。国内外的研 究资料表明, 在市场经济体制下, 一个人接受 的教育水平与其收入水平呈现正相关关系。 接受教育时间越长, 预期收益也越高; 接受教 育时间越短, 预期收益也越低。可见, 提高城 市居民收入的根本途径在于加强人力资本投 资, 不断提高大家的教育、 科技和文化水平, 培养有一技之长的有用之才。 再次要坚持城市化发展战略。现在我国 农村人口仍占全国人口的大多数,若在一个 低水平的城市化情况下扩大城市中等收入群 体规模,将是失去现实意义和违背全面建设 小康社会战略目标的。我们要实现的是一个
7、 在高度城市化情况下的城市中等收入群体占 绝大多数的 “橄榄型” 社会结构。 为此, 必须坚 持城市化发展战略。 ( 四) 努力改变农村的落后面貌, 缩小城 乡和地区差距, 减少贫困 要力争从根本上扭转城乡差距过大并不 断扩大的局面,继续加强提高农民收入的措 施,逐步改变目前城乡居民平均收入和消费 差距相差2 0余年的状况, 连接城市生产和农 村消费的链条,完善和改革征用农民土地的 补偿制度,整合现有的农村贫困救助制度、 “五保” 制度、 农村合作医疗制度以及试行的 农村老人执行生育政策补贴制度,建立起农 村 “低水平、 广覆盖” 的社会保障体制基础框 架; 配合联合国的千年发展目标, 实行新
8、的减 贫计划,争取把农村目前按照国际标准计算 的约1亿多贫困人口在未来几年中有较大幅 度的减少。 参考文献 1 十六届四中全会文件.关于加强党的 执政能力建设的决定, 2 0 0 4 . 2 人民日报: 努力构建社会主义和谐社 会. 2 0 0 4 . 3 构建和谐社会: 遏制不合理贫富差距. 半月谈, 2 0 0 4, (6). 4 中国统计年鉴. 2 0 0 4年版, 中国统计出 版社. NOR T H E R NE C ONOMY 宏观经济 7 北方经济2 0 0 6年第1 0期 法与党的十六大第一次正式提出的解决城乡二元结构矛盾、 统筹 城乡发展的指导思想以及随后连续重申的解决好 “三
9、农” 问题是 全党工作的重中之重的说法一以贯之。建设社会主义新农村, 是 党中央从贯彻落实科学发展观、 构建社会主义和谐社会的全局出 发作出的重大战略部署,是我国现代化进程中的重大历史任务, 是统筹城乡发展和以工促农、 以城带乡的具体化, 是遏止城乡差 距拉大、 扩大农村市场需求的根本出路, 是解决 “三农” 问题、 全面 建设小康社会的重大战略举措。 建设社会主义新农村是一个庞大 的系统工程, 其中全面建立和实施农村最低生活保障制度是促进 城乡协调发展、 建设社会主义新农村的一项重大举措, 是贯彻科 学发展观的重要体现。 二、 建立农村最低生活保障制度的措施 坚持以人为本, 是科学发展观的本
10、质与核心, 最低生活保障 制度是反贫困的主要措施之一, 是救助贫困人口的 “民心工程” 。 为进一步加快反贫困进程,给经济社会的快速发展创造宽松、 和 谐的社会环境, 顺利实现 “十一五” 规划, 建立农村最低生活保障 制度就显得更为重要和迫切。 城市最低生活保障制度多年的实践 为农村最低生活保障制度的建立及推广提供了借鉴经验, 但还要 充分考虑我国农村社会结构、 生产生活方式和经济发展水平的实 际情况, 采取符合农村实际的做法。 (一)准确界定最低生活保障对象 最低生活保障的覆盖范围是一国的全体公民, 故无论是城镇 居民还是农村居民,只要认为自己具备享受最低生活保障的条 件, 便可主动提出申
11、请, 每个公民都有同等的机会。 科学合理地界 定最低生活保障对象是最低生活保障制度能否发挥作用的保证。 最低生活保障对象, 只能是那些生活水平一时或永久地低于或等 于国家公布的最低生活水平线的人群, 在具体实施过程中, 各地 还要全面掌握贫困家庭的成员结构、 收入水平、 生活费支出、 致贫 原因等情况。在农村, 最低生活保障对象应包括: 没有依靠、 没有 劳动能力、 没有生活来源的老年人、 未成年人、 残疾人; 由于重大 疾病或突发性自然灾害造成生活一时困难的农民; 由于农产品市 场竞争激烈、 生产经营不善而面临困境的农民; 由于某些乡镇企 业倒闭, 使得在乡镇企业工作、 生活暂时出现困难的农
12、民; 有一定 收入来源, 但生活水平仍低于或等于国家规定的最低生活水平标 准的农民等。 (二)科学制订最低生活保障标准 最低生活保障制度能否发挥其应有的功能, 关键在于能否科 学地制定最低生活保障标准。对于地域辽阔、 人口众多的农村来 说, 由于各地区社会经济发展极不平衡, 生活水平差异较大, 所以 在制订农村最低生活保障标准时, 一定要考虑我国的国情, 按照 既要保障贫困人口的基本生活又要克服其依赖思想的原则, 从各 地区的实际出发, 确定一个科学可行的保障标准。保障标准的确 定一般主要考虑以下四方面因素: 一是维持农民最基本生活的物 质需要。各地要在认真调查研究的基础上, 准确测算出贫困对
13、象 年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水 平。 主要考虑当地的人均国民生产总值、 农民人均纯收入等指标。 三是地方财政和村集体的承受能力。四是物价上涨指数。由于上 述各因素是不断变化的, 故保障标准应随这些因素的变化每隔一 段时间(一般为一年)调整一次。 (三)多渠道筹集最低生活保障资金 资金缺乏是农村最低生活保障制度建设严重滞后的关键原 因, 原则上这部分资金应来自于财政, 通过各级政府来筹措, 因为 承担社会保障职能是政府义不容辞的责任, 享受社会保障是每个 社会成员的基本权利。但国家财政是有限的, 为确保最低生活保 障对象都能享受或领取到足额的保障金, 可以通过征收统一
14、的社 会保障税以及建立最低生活保障基金的办法, 来解决最低生活保 障资金筹集难的问题。征收社会保障税不会增加农民负担, 因为 征收社会保障税有一定的起征点, 收入低于起征点的农民不在征 收范围, 而这些农民有很多是享受最低生活保障的。 再者, 要充分 发挥政府财政转移支付的作用,拓展最低生活保障金的筹集渠 道。 此外, 还可借助社会力量, 通过发行彩票、 开展捐助等活动, 多 途径筹措最低生活保障金。 (四)建立科学规范的运行管理机制 在农村低保工作实施过程中, 各地要在完善机制、 规范管理 方面实现 “六化” :评审程序化。 每个低保对象的确定, 须经村级 初审评议、 乡镇审核、 县级民政部
15、门审批的 “三审” 程序, 杜绝人 情、 关系等因素的干扰。公示规范化。 低保对象的确定要实行公 示制度, 制定统一公示格式文本, 规范公示内容和时间, 公布举报 电话, 确保公示效果。发放社会化。 通过乡镇金融网点代发低保 金, 防止人为操纵, 堵塞监管漏洞, 最大限度地减少拖扣和冒领低 保金的隐患。监督多元化。 通过行政监督、 审计监督、 纪检监察、 群众民主监督、 社会舆论监督等渠道多管齐下, 防止滥用职权、 暗 箱操作、 截留挪用、 弄虚作假等各类违法违纪违规行为。管理动 态化。 实行定期核查制度, 每年对低保对象进行审核, 使保障对象 有进有出, 补助金额有升有降。建档标准化。各地要
16、实行县、 乡 ( 镇) 、 村三级档案管理模式, 实行 “一镇一柜、 一村一盒、 一户一 袋” , 按统一标准整理档案资料, 装订成册, 便于查阅。 (五)完善低保配套措施 首先, 加强最低生活保障制度的法制建设, 实现最低生活保 障法制化、 规范化管理。 其次, 制定与最低生活保障制度配套的优 惠政策。 再次, 推进农村劳动就业制度改革, 构建农村劳动力转移 支持和保障体系。使其合法权益得到保护。 (六)提高低保对象自我脱贫能力 首先, 注重培育贫困居民的社会资本, 推动贫困居民的自组 织, 促进他们建立自我支持网络, 提高自我脱贫能力, 倡导家人互 助, 邻里互助, 扩大贫困居民的社会交往网络。同时, 发扬我党密 切联系群众的优良传统, 改善和密切干群关系, 也有助于培育和 提高贫困者的社会资本。其次, 要大力促进贫困者的社会参与和 社会融合, 鼓励其通过正常渠道表达自身利益需求, 提高其参与 能力, 增强其在脱贫工作中的主动性。 再次, 鼓励低保对象建立个 人发展账户。 低保政策不再 “逼迫” 低保人员在收入和财产方面必 须永远处于 “
