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1、浅析住房公积金制度的缺陷及其保障功能的对策提要：随着住房制度改革、职工工资制度改革和社会主义保障制度改革的不断深入,现行住房公积金制度中存在的问题日益显现出来，由于制度的缺陷以及缴存者对制度认识的偏见,使得在实践中住房公积金没有能很好发挥其应有的保障功能，造成了城镇低收入群体住宅消费保障的低效运行。本文就公积金制度的缺陷方面进行了初步的探析,并对其保障功能提出了相应的对策。 关键词： 住房公积金 保障功能 缺陷对策住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企业，事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金制度实际上是一种住房保障制度，它是我国借鉴
2、新加坡等国住房基金制度经验，推进城镇住房制度改革的一项创举。我国住房公积金制度自1991年率先在上海市建立以来，逐步向全国推广。1999年4月3日国务院发布了住房公积金管理条例，并于2002年3月24日对条例进行了修改。经过多年的改革实践，目前我国已初步形成了以普通商品住房为主的住房供应体系，确定以经济适用住房、廉租住房和住房公积金制度为主要内容的住房保障体系，并且按照“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政监督”的原则建立了住房公积金管理体制的基本框架。但是，随着住房制度改革、职工工资制度改革和社会主义保障制度改革的不断深入, 从现实情况来看，住房公积金制度仍然
3、存在不少问题，急需改进和完善。一、现行住房公积金管理条例制度本身的缺陷我国住房公积金制度在住宅消费保障中虽然起到了很大的作用，但由于我国住房公积金制度本身存在许多不够完善的地方。具体表现在以下几个方面：（一）、住房公积金管理条例规定和现行实际矛盾较大。按照住房公积金管理条例规定：职工和职工所在单位缴存的住房公积金属于职工个人所有，但是住房公积金管理条例又规定住房公积金的增值收益作为用于建设用于住房公积金贷款风险准备、管理中心的管理费和建设城市廉租住房的补充资金。这样资金所有者不能享受到自己的资金收益，所有权和收益权分离造成个人缴存资金的积极性不高。（二）不是金融机构，却要承担金融机构的责任。住
4、房公积金管理条例规定公积金的管理实行住房委员会决策、住房公积金管理中心运行、银行专户存储及财政监督原则。但是，房公积金管理中心是行政单位，没有自有资本所以没有承担资金风险的能力。但是住房公积金管理条例规定：住房公积金管理中心发放贷款并承担由此引起的风险。这样一旦出现危机必将给公积金所有者带来损失。（三）住房公积金管理条例本身的规定与实际操作有冲突。住房公积金管理条例规定的缴存范围不明确，虽然单位缴存规定可以执行，但是，具体到个人比如“在职职工”的概念，农民合同工如何缴存没有明确说明。再比如“自住住房”的概念，住房公积金管理条例第五条规定：“住房公积金应用于职工购买、建造、翻修、大修自住住房，任
5、何单位和个人不得挪作他用”，建设部住房制度改革办公室、国务院法制办、建设部政策法规司联合编写的住房公积金管理条例释义中对“自住住房”作了这样解释：“本项所说的自住住房是指缴存住房公积金的职工居住期内且对该房屋拥有所有权的住房，明确将必须是自己居住且需有产权。那么职工租住的仅有使用用权的房子不能使用住房公积金。二、当前我国住房公积金管理制度方面存在的缺陷（一）“房委会决策”流于形式。虽然各地成立了住房资金管理委员会，也制定了住房资金归集、使用、管理的规定，实行重大事项报告制度，但委员会形同虚设。公积金管理中心的外部监管基本缺失，住房委员会制度没有真正发挥职能作用。（二）财政、银行监督形同虚设。按
6、照住房公积金管理条例规定，对公积金的提取和使用，不仅有着严格的审批程序要求，而且明确规定，财政部门有“对本行政区域内住房公积金归集、提取和使用情况”进行监督的职责。但事实上，财政部门或暗渡陈仓或明目张胆挪用公积金的事情屡屡发生。银行以吸储为中心的考核机制，监管不力甚至不管、主客观上都为住房公积金被挪用留下了缺口。（三）自律意识不强，内控制度不健全。住房公积金管理中心未能真正作为“不以营利为目的的独立的事业单位”运行，个别地方资金管理分散，有过分追求自身利益的现象；公积金管理中心缺乏严格的内控制度，通过内部调账、补签合同、修改合同等方式违规使用资金的情况比比皆是。甚至也不乏某些公积金管理人员卷款
7、而逃、海外旅游，甚至豪赌、抵押挪用公积金投资炒股等现象。（四）住房资金和公积金混同使用和挪用，企业自行归集住房公积金的现象依然存在。一是各地住房资金管理中心和公积金管理中心是两块牌子，一套人马，因此在政府职能部门干预下，住房资金和公积金混同使用和挪用的情况相当严重。二是一些中央直属的大型国有企业，不执行住房公积金管理条例自行归集和管理住房公积金，资金的安全存在很大隐患。（五）手续繁琐、限制条件多。来自建设部的资料显示，截至2005年末，全国公积金运用率仅58%，其沉淀资金达1656亿元人民币，也就是说，住房公积金贷款“叫好不叫座”，全国将近一半住房公积金在银行里“睡觉”，并产生负收益。经调查发
8、现，一方面手续繁琐、审批时间长，贷款条件多，让许多前来办理个人贷款业务的人烦不胜烦，是影响职工使用公积金贷款积极性的重要原因；另外一些地方房产管理部门在办理房产抵押、评估等业务时设置障碍较多，公积金管理中心个人住房贷款基本采取缴存人联保方式放贷，贷款余额及规模受到较大限制。（六）区域间不可流通，是住房公积金本身存在的制度缺陷，造成一些地区公积金供不应求，需要严格控制贷款额度，另一些地区又大量闲置，使用效率不高。以北京市为例，2005年成交的商品房60%都是外地人购买，而在本地居民购买的40%的商品房中，缴存了住房公积金的职工所占比例很小。 除去以上存在的政策性问题之外，笔者认为公积金执行中缴存
9、和使用也存在很多问题，现将其一一指出。三、当前住房公积金政策执行中存在的问题及原因（一） 缴存比例不规范、缴存额差距大，分配不公一是缴存基数差异大。由于住房公积金管理条例未规定缴存基数的上限，加之不同行业和单位之间的工资收入差距悬殊，造成缴存基数差距大。虽然2005年建设部要求缴存基数原则上不超过所在城市平均工资的2-3倍，但无强制性。经对某城市住房公积金的调查，每月缴存基数最高为8万元，最低为10元，相差8000倍，单位平均缴存基数最高与最低相差408倍。二是缴存比例差不等。住房公积金管理条例未规定缴存比例的上限，由于近几年不同行业、企业的收入差距拉大，各地执行的住房公积金占职工工资收入的比
10、例由5%到20%不等，差距比较大。缴存基数高的单位，其缴存比例也普遍偏高，最高达30%，而缴存基数低的单位其缴存比例仅为5%，相差达6倍。 三是成为“合理避税”的渠道。由于对住房公积金的缴存比例税务部门有严格的限制，比例超过上限，超过部分企业和个人分别要缴纳企业和个人所得税，但对缴存基数却没有严格的规定，加之住房公积金管理中心对各单位上报的缴存基数审核流于形式，造成很多单位通过虚假高报工资基数，将住房公积金作为工资薪金外发放奖金、津贴的渠道，从而达到逃避缴纳个人所得税的途径。四是使用上存在不公。虽然住房公积金作为政策性低息贷款，比商业银行发放的住房贷款利率低，然而由于住房公积金贷款的条件比较严
11、格，部分中低收入者，却难以通过这个渠道获取融资购房，永远也享用不到自己长年缴存的住房公积金，只能到退休时全额领取。而相对的低存低贷，实际上是让低收入家庭承受了利息损失。(二)使用率不高，资金沉淀率高根据建设部提供的数据，到2005年底，全国住房公积金累计已归集9759.5亿元，职工提取3499.9亿元，结存6259.5亿元，已向523.5万个家庭发放个人住房贷款4599亿元。究其原因：一是资金的安全性要求高，使用渠道单一；二是贷款手续繁琐、限制多，门槛高；三是支取条件严格，提取数受到限制；四是政策障碍，有些人无法享受；五是部分地区房价绝对水平较低，消费者还不习惯负债消费，一般都通过自筹资金一次
12、性付款，造成这部分地区公积金只存不用，使用效率偏低；六是住房公积金管理中心市场竞争意识不强，市场推广力度较弱，开发企业更愿意选择与商业贷款合作，更为重要的是，由于个人住房贷款一直是银行的“优质品种”，很多商业银行在发放开发贷款时，要求开发企业从本行发放个人贷款，在一定程度上挤占了公积金贷款市场份额；七是住房公积金政策性住房金融优势不明显，表现在与商业银行贷款利率差距较小，又受到贷款额度的限制，很多消费者需要办理组合贷款，额外多支出很多相关费用，这也在很大程度上影响了购房者选择公积金贷款。(三)覆盖面窄，受惠人数少事实上，和“三险”一样，住房公积金也是一种强制性社会福利，但未能享受到这项福利的人
13、并不在少数，根据国家建设部提供的数据显示，截至2005年底，全国住房公积金实际缴存职工人数为6329.7万人，仅占在岗职工人数的58.4%。这个数据还不包括城镇个体工商户、自由职业人员、外来务工人员、农民等目前尚未纳入公积金缴存范围的群体。另外我们在调查中发现，不仅有许多私营、民营企业没有参加到公积金体系中来，就连某些大型国有企业或事业单位也实行“二元模式”：对正式编制内员工缴纳公积金，而对聘用员工不缴纳公积金。四、加强住房公积金制度及其保障功能的对策及解决办法针对目前我国住房公积金在制度建设、资金管理和使用方面存在的缺陷和问题，本人认为应进一步完善住房公积金方面的制度，加强管理，在保证资金安
14、全的前提下，提高资金的使用率。 （一）加强住房公积金的归集、使用和管理住房公积金管委会应切实履行起职责，尽快按照要求，规范缴存基数，坚决杜绝擅自扩大缴存基数、超比例缴存公积金问题，避免公积金中心成为缴存单位工资外发放薪金补贴及避税的渠道。住房公积金管理中心应加强资金的管理，在国家规定的商业银行内开设公积金缴存、贷款及增值收益账户。购买国债应严格限定在一级市场。对委托中央债券登记结算有限责任公司托管的国债应随时进行监管，避免发生国债回购、质押、担保等问题，保证国债的保值、增值和安全完整。（二）提高贷款限额，放宽贷款条件，降低贷款利率 一是提高贷款限额。各个地方应根据社会经济发展、人民生活水平提高
15、和房地产市场的发展变化情况，及时调整贷款限额。二是放宽贷款条件。可参照商业银行的住房贷款发放条件，适当降低个人购房的首期付款金额，放宽一手房屋的竣工年限。如对所购房屋竣工年限在5年内(含5年)的, 申请个人住房公积金贷款可参照一手住房贷款条件。三是降低贷款利率。公积金贷款是政策性贷款，带有保障性质，因此应适当拉大与商业贷款利率差距，减少中低收入家庭的购房支付负担，或实行差别利率，对于购买自住、小户型低收入家庭，应提供更加优惠的贷款利率，确实起到政策性住房金融的作用。（三）更新观念、简化贷款手续，提高公积金使用率一是要转变观念，切实改进贷款服务。克服只求管住、不求用好和怕麻烦的消极思想，认真解决
16、贷款条件过高、手续复杂、审批时间长等问题，强化服务意识，提高服务水平。二是简化贷款审批手续。建立个人住房贷款个环节的联合办公制度，实行一条龙服务，提高贷款工作效率，方便职工贷款。三是要努力降低个人贷款的担保、评估、公证、保险、抵押登记等各种费用，减轻职工负担，真正发挥住房公积金作为政策性个人住房贷款的优势。（四）创新贷款品种，充分发挥住房公积金的作用目前由于政策原因，职工申请住房公积金贷款，受许多条件限制，其中最主要的两条是：只有缴存住房公积金的职工才能申请公积金贷款；公积金贷款只能用于职工购买、建造、翻建、大修自住住住房。因此大部分有强烈改善住房需求的城镇职工因为没有建立住房公积金账户，而无法获得住房公积金贷款；其次一些低收入行业的职工因为工资低，受缴存额少的限制，能够申请到的住房公积金贷款却难以满足购房需求；第三，住
