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1、房管档案整理和数字化外包安全问题及对策近年来，随着房管业务范围调整和房地产交易量的增加，房管档案的种类和数量不断增长，伴随着档案信息化发展进程，档案数字化要求也越来越高。房管系统档案管理行政部门在档案整理和数字化任务重、人手紧张的情况下，大多选择业务外包的形式，将档案整理和数字化业务委托社会机构办理。档案业务外包作为行业创新性的管理模式，缓解了档案行政管理部门档案管理的压力和负担，但在客观上也存在安全隐患。1、 房管系统档案业务外包现状和安全风险档案业务外包是指单位组织机构将本单位档案工作的整理、保管、数字化加工、档案信息系统建设等全部或部分工作环节交由外部机构来完成的一种管理方式。自20世纪
2、80年代起，英美国家的政府机构和企业开始普遍接受业务外包这一理念和做法。我国的档案业务外包发展较晚，始于20世纪90年代，最早的档案中介机构是1992年9月成立的浙江省建德市档案事务所和湖州市档案事务所，主要经营档案用品和提供档案整理服务。近年来档案外包业务发展迅速，档案外包成为一种趋势，国家和地方档案主管部门对档案业务外包都持支持态度。2016年4月1日，国家档案局印发的全国档案事业发展“十三五”规划纲要中提到：“鼓励档案社会化服务，加快档案服务外包系统标准规范的制定。”上海市档案局于2016年2月印发关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见，明确提到“支持规范档案业务外包和中介服务”。
3、档案业务外包从性质上可分为三类：第一类是依托于各级档案行政管理部门的档案事业服务中心，它属于档案行政管理部门的内设机构之一，其职责是提供档案整理、代存和数字化加工服务等；第二类是商业性文件中心，一般是外资公司在我国投资成立的分公司，其主要提供纸质档案文件保管、文件扫描、文件安全销毁和信息管理咨询服务等。第三类是本土的民营档案外包服务公司，其提供的服务以档案整理、数字化加工、档案数据库和系统建设为主。从目前来看，房管行业系统档案管理部门所开展的档案业务外包合作对象主要是本地的民营档案外包服务公司，外包服务内容主要是纸质档案整理和数字化扫描加工为主。据调查，上海市及各区共计有17家房管档案行政管理
4、部门，80%以上都采用档案业务外包的形式将住房保障档案、房产登记档案、动拆迁档案、测绘档案、物业档案等各类房管专业档案中的一类或者几类交由专业的档案数字化公司对原有馆藏的纸质档案进行数字化加工以及对新增的纸质档案进行整理和同步数字化扫描。成都市房产档案馆的馆藏档案数字化扫描工作全部外包给档案数字化公司，从对房地产档案实体的整理工作，到高清扫描到最终的电子档案形成，全部由该公司完成，档案管理部门只需派遣专人对档案数字化过程进行临督。通过档案整理和数字化外包，房管档案管理部门有效解决了基层档案数字化面临的技术不精、工作量大、人员不足等难题，加快了房地产档案信息的数字化进程，但也会因为保密制度不健全
5、，组织不得力，管理不到位等原因留有一定的安全隐患。安全是档案工作的生命线。2016年4月国家档案局印发的关于进一步加强档案安全工作的意见中指出，档案安全工作是档案工作的底线，直接关系到档案工作的可持续发展和档案作用的有效发挥。在信息化环境下，档案信息损毁、失泄密风险日益突出，档案安全处在事故“易发期”“多发期”。档案的安全包括档案实体安全和档案信息安全。在档案整理和数字化业务外包过程，流水线式的工作流程，需要对档案进行批量处理，人为接触档案的环节非常多，给实体档案带来了各种安全隐患。如，原有馆藏档案拆线重装过程中容易导致档案未能恢复原样、装订顺序混乱、重新打孔伤害实体档案等问题；年代久远的珍贵
6、老档案，普遍纸张质量薄脆，在加工过程中容易对实体档案形成一定的破坏；测绘档案等含有非标准纸张尺寸图纸的档案在实际整理操作中被损坏的问题等。档案信息安全隐患，在档案业务外包过程中更为突出。一方面，在档案整理和数字化录入阶段，业务承包方的工作人员要对档案文件内容进行必要的了解，这就使被整理的档案文件变得毫无秘密可言，工作人员在保密意识不强和没有相关约束的情况下，可能会泄露档案信息的内容，甚至将文件目录或档案原件带走，从而给档案信息内容安全带来威胁马钰：我国档案业务外包存在的主要问题及应对措施，档案时空，2013年第10期。；另一方面，档案数字化的过程就是实体档案内容不断转化生成数字化信息的过程，生
7、产的数字化信息容易被拷贝、更改等而不留痕迹，数字化加工设备、网络环境和数据载体任何一方面的疏忽都可能造成数据外泄风险。因此，在这样的背景下，确保档案实体和信息安全是档案外包工作中的重中之重。二、 原因分析1、档案外包机构发展不平衡，服务质量良莠不齐近年来，随着档案业务外包需求的增多，一方面已经有少量实力较强的本土民营档案业务外包机构在管理方式和服务内容上走在了国内同行业的前列。另一方面也有一些外包公司是软件硬件条件均不达标的“皮包公司” 陈艳：我国档案业务外包存在问题及对策分析，档案天地，2016年第8期。档案外包机构发展不平衡，市场上档案管理服务公司众多，良莠不齐、鱼龙混杂。据调查显示，一些
8、档案中介机构中，从事一线操作业务的大多是非专业的档案人士，单位也缺乏档案整理的要求和标准，具体从事档案业务的人员往往是经过短期培训、有些甚至是没有经过培训就直接上岗的，许多人不具备从业资格。这些人员专业素养不高，水平参差不齐、流动性强，保密意识薄弱，缺乏对档案实体保护的认知和能力，给档案安全留下了隐患。目前，档案整理和数字化业务均由各个单位自行寻找服务机构承接，有委托专业公司的，也有临时雇用社会人员的。由于缺乏健全的监管制度和明确的选择标准，许多房管系统档案管理部门在选择外包公司时具有很大的随意性，往往凭经验或者其他单位介绍而选择。外包单位一般与服务机构签订保密协议，但仅仅是一纸协议而已，没有
9、实质性的制约措施，档案信息安全存在较大风险。2、监管制度有待完善，缺乏符合房管专业特点的规范性文件从国家和地方层面上来看，有关部门已经对档案业务外包做出了一些原则性的规定。国家档案局分别于2012 年、2013 年、2014 年印发了关于切实加强档案数字化和档案信息化服务外包管理杜绝失泄密隐患的通知、关于加强档案托管中的安全管理杜绝失泄密隐患的通知、档案数字化外包安全管理规范三个规范性文件，对档案外包中的信息安全保障问题做出了规定。广东省档案局于2008 年3 月印发了广东省档案中介机构备案登记管理办法；湖南省档案局于2013印发了湖南省规范档案中介服务规定；上海市档案局于2016 年2 月印
10、发了关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见。但是在各行业系统内，规范档案外包的专项规章制度方面尚属空白。在档案业务外包快速发展的情况下，我国相关管理规范的出台及制定与实践发展的需求相比较为滞后，很容易出现法律法规与实际工作相脱节的现象，这使得档案行政管理部门在对档案业务外包工作的监管上面临无法可依的困境。3、房管档案部门安全责任意识有待加强，监管措施尚需完善档案安全重于泰山。安全管理无疑是档案整理和数字化外包项目监管工作中的重中之重。近年来，房管系统档案管理部门随着机构调整和人员精简，业务范围和工作量的不断增加，档案管理人力资源日益缺乏，专业人才流失，存在安全管理工作落实不到位现象。就目
11、前情况来看，在房管系统档案业务外包中，行业监管有待加强，外包主体单位（外包方）安全责任意识和保密意识薄弱，缺乏规范的具有行业特点的档案安全管理模式、安全管理流程以及安全管理目标，尚未构建科学全面的安全管理体系。房管档案管理部门作为责任主体在承包单位的选择、合同管理、保密审查和追责措施、规章制度建设和执行、人员管理、教育培训、技防监控、场所及设备管理、监督检查等方面仍然存在着一定的疏漏，需要不断改进和完善。2、 应对之策1、 选择资质良好的外包公司，签订保密协议第一，选择已经申报备案，获得设区、市及以上档案行政主管机构资质认可的，且对社会化档案服务有着丰富服务经验的档案外包服务公司，或者选择由市
12、、区及以上档案行政主管机构推荐的档案外包服务公司；对外包公司进行考察，着重考察该外包公司档案整理人员是否具备档案工作上岗证，档案整理人员是否具备良好的职业素质以及工作人员是否相对稳定等情况。第二，要签订详细规范的服务合同。在合同条款中，须明确以下内容：外包服务承包方的责任和义务，要重点明确档案实体与信息安全的责任问题；规定档案业务操作规范并要求其严格遵守；违约责任问题。第三，根据档案法和保密法的相关规定，发包单位和承包单位签订项目安全保密协议。档案业务外包机构应通过保密资质审核，并明确一旦在档案外包服务过程中如发生档案原件损坏或信息内容外泄等情况时，外包公司应承担的法律责任。应要求外包公司与参
13、加项目的所有员工签订安全保密责任书，严格规定档案整理人员不得将服务过程中所接触的档案信息泄露给任何无关的单位、组织及个人，一经发现，立即终止服务合同，情节严重时，发包单位有权追究其相应的法律责任。2、健全制度，完善机制，制定切实可行的操作规范规章制度是安全管理之本。科学完善的规章制度和严谨合理的业务操作流程，可以有效健全监管机制，保证档案外包服务单位按章行事，项目成员依规约束自己，从而确保项目任务的顺利、安全实施。不同行业专业档案具有不同的特点，房管系统行业档案管理部门要着眼于行业实际，根据档案业务外包实践中出现的具体问题可以从准入审批和监管、人员资质、服务标准化和责任追究等方面有针对性的完善
14、和制定相关制度，为档案安全提供制度保障。发包单位要在项目正式启动前，根据房管专业档案的特点、项目安全的需求，结合本单位的实际情况制定档案业务外包服务安全保障制度。如结合房管行业专业档案的特点，制定规范的业务操作流程，减少和避免对档案实体的破坏；制定了安全保障工作实施细则等安全制度，并在项目实施过程中，根据具体实际，进一步丰富完善；建立安全培训制度，把安全教育培训作为档案安全防护的起点，教育培训的对象包括发包单位档案人员、承包单位项目所有参与人员，培养和提高项目参与人员安全责任意识。此外还可以建立和完善安全教育培训、责任回溯、安全隐患整改及等相关机制，提高工作人员的知识、技能、安全和责任意识。3
15、、落实管理责任，强化全程监管，建立安全保障体系安全保障体系建设“三分技术，七分管理”。对选择了档案外包服务的发包单位，上级档案行政主管部门应当加强跟踪、检查和指导，必要时可以到档案外包服务的工作现场，实地考察承包单位的工作情况，对外包公司完成整理和数字化加工的档案进行抽查，以便及时发现问题，及时纠督促整改。房管档案部门作为项目发包方全面负责档案整理和数字化加工项目的安全，要加强管理，落实主体责任，强化全程监管，构建人防、物防、技防“三位一体”的档案安全防范体系。建立档案数字化过程全覆盖的岗位责任制，配备至少一名具有一定工作经验的专业档案管理人员负责对档案整理和数字化全过程进行监督和管理。加大安全设备投入，强化场所监管。档案整理、数字化加工场所应设置在本单位内相对独立的区域且满足档案安全管理“八防” 要求，配备可覆盖场所全部区域的视频监控设施。加强技术保障，严格设备管理。原则上应使用本单位指定的设备，确需使用档案外包服务机构设备的，委托单位应对设备进行检查，确定其符合保密规定后方可使用。计算机及移动存储设备严禁与公共网络或互联网连接共享，且须采取物理的或者技术的措施管控计算机及移动存储设备的输入、输出，以确保档案信息安全。 6
