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1、第十四章 政府间财政转移支付,本章内容： 第一节 政府间关系：集权与分权 第二节 政府间事权与财权的划分 第三节 政府间财政转移支付,第一节 政府间关系：集权与分权,一、财政联邦制 公共部门经济学中所谓的“财政联邦制”(Fiscal Federal System)，是指中央与地方政府为在分工和合作的基础上共同完成公共经济职能，各自拥有一定财权和财力的制度。从法学的角度看，联邦制的基本特征在于各州在联邦宪法规定的权限内拥有自主的立法权。所以，联邦制的优点在于把中央集权与地方分权的好处结合起来。,1中央集权的优点 （1）有利于矫正外部效应。,许多公共项目具有外部效应，如学校培养的一些学生毕业后去其
2、他地区工作，会产生地区间的正外部效应，某项水利工程可能影响其他地区居民的生活质量。如果公共项目完全由地方政府决策，地方政府难以矫正这种正的或负的外部效应，结果公共项目不是过少就是过多。,1中央集权的优点 （1）有利于矫正外部效应。 （2）有利于产生“规模经济效益”。,公共产品按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品两大类，前者是指受益对象覆盖到全国的居民，如国防和外交；后者是指受益对象仅局限于某一区域的居民，如路灯和消防。人人都需要的公共产品由较高层次的政府提供，可降低人均成本。,1中央集权的优点 （1）有利于矫正外部效应。 （2）有利于产生“规模经济效益”。 （3）有利于实
3、现宏观调控。,如果中央政府没有足够的财力，就无法解决由于自然条件和历史条件造成的地区发展差异，甚至无法保证贫穷地区居民应当享受的最低公共产品供给水平，如中小学教育、洁净生活用水、传染病防治等。如果大部分财力由地方掌握，中央政府很难运用财政政策工具来影响经济波动，地区之间为了税收收入会本能地进行产业竞争，各种名目繁多的税收和补贴政策纷纷出台。,2地方分权的优点 （1）有利于居民参与公共决策。,在地方分权的程度越高，辖区内居民对不同种类和数量的公共产品进行投票表决的机会就越多，居民可以通过对地方事务的参与把自己的偏好化为地方政府的公共决策。,2地方分权的优点 （1）有利于居民参与公共决策。 （2）
4、有利于发挥地方政府的信息优势。,现实经济生活中，存在信息不完全和不确定的现象。与地方政府相比，中央政府对全体居民的公共产品消费偏好了解得不够清楚，因而，由中央政府提供公共产品就会有一定的偏差，不是不足就是过量。相反，地方政府对辖区内居民的公共产品消费偏好比较了解，也即地方政府的偏好误识率比中央政府低，因而由地方政府提供公共产品更有可能使社会福利达到最优化。,2地方分权的优点 （1）有利于居民参与公共决策。 （2）有利于发挥地方政府的信息优势。 （3）有利于推动制度创新。,集权体制下地方政府没有或者很少有自主决策权，只是中央政府行政命令的执行者。分权体制可使地方政府有机会根据自己的特点进行制度创
5、新，形成地方政府相互竞争的局面。,3财政联邦制的优越性 中央集权与地方分权各有长处，只有实行适度的集权和分权，才能趋利避害。当今世界有许多国家实行财政联邦制，就是因为这种制度安排能确保中央政府和地方政府决策权的分离，而这是极度的中央集权体制或极度的地方分权体制所不具有的。,财政联邦制中的“联邦”一词，仅指中央政府和地方政府都拥有一定程度上的决策权，即便在单一制国家，地方政府仍然拥有财政决策权，只是权限较小而已。这就是说，并非实行联邦制政体的国家才能实行财政联邦制，从效率原则出发，实行单一制政体的国家也应当尽量体现财政联邦主义精神。,4财政联邦制的具体形式：分税制 财政联邦制的具体形式是分税制。
6、所谓分税制(Tax-Share System)，是指各级政府之间在明确划分支出责任的基础上，按照事权与财权相对称的原则，结合税种的特点，划分税收收入及相应的管理权限，再辅之以转移支付手段的比较规范的分级财政制度。,分税制的具体形式多种多样，但大体可分为两类： （1）偏重于分权的分税制。,法律形式明确划分中央与地方的支出责任；将全部税种分为中央税和地方税，各级政府具有相对独立的税收体系；中央和地方各自享有独立的税收立法权、调整权、减免权等；设立中央和地方两套税收管理机构，明确各自的征收管理权限；地方财政的最终平衡通过中央转移支付实现。联邦制国家大多实行这种类型的分税制。,分税制的具体形式多种多样
7、，但大体可分为两类： （1）偏重于分权的分税制。 （2）偏重于集权的分税制。,以法律形式明确划分中央与地方的支出责任；在税种划分上，除中央税和地方税之外，还设置共享税；中央制订统一的税收法律法规，地方政府主要是执行统一的税收法律法规，但可以此为依据制定具体实施办法；中央政府掌握较多的公共收入，绝大多数的地方财政要依赖于中央转移支付实现平衡。单一制国家大多实行这种类型的分税制。,第二节 政府间事权与财权的划分,一、政府间事权的划分 公共部门有三大经济职能，即参与资源配置、协调收入分配、促进经济稳定。这三大经济职能有一定的层次性，中央与地方在履行职能时应有所分工。正是公共部门经济职能的层次性，构成
8、了中央与地方财力划分的理论依据。,1资源配置职能的分工 参与资源配置的任务应以地方为主，中央为辅。 大多数经济学家认为，公共产品的提供主要应由地方政府负责。因为现实经济生活中大量存在的是地方性公共产品。从理论上说，中央也可提供地方性公共产品，但在效率上不如地方政府提供来得高。,中央政府提供地方性公共产品的效率损失,2收入分配职能的分工 协调收入分配的任务应以中央为主，地方为辅。 在生产要素可以充分流动的前提下，由地方政府来协调收入的分配，那么不同辖区之间的收入再分配计划会引起居民的流动。而引起富人迁出和穷人迁入的这种收入再分配计划，是任何一个地方政府都不愿实施的。可见，个人收入分配的协调必须由
9、中央政府负责。,3经济稳定职能的分工 促进经济稳定同样应以中央为主，地方为辅。 现代市场经济条件下，一国内部各辖区的经济具有高度的开放性，生产要素和商品在国内市场上的流动性也很强，这种开放性和流动性严重地限制了地方政府实行反周期财政政策的能力。只有中央政府在全国范围内统一实施财政政策，才能限制宏观调控失效的程度。,二、政府间财权的划分 由于税收是政府财力的主要来源，因而中央与地方财力的划分主要是对税收的划分。下面将按税种为依据阐述中央与地方财力的划分。,中国国税、地税机构各自分工？,国税局系统 增值税，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、企业所得税、中央企业
10、缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。,地税局系统 营业税、城市维护建设税，地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加，地方
11、税的滞纳金、补税、罚款。,为了加强税收征收管理，降低征收成本，避免工作交叉，简化征收手续，方便纳税人，而且国家税务局和地方税务局可以相互委托对方代收某些税收。,第三节 政府间财政转移支付,中央与地方财力的划分使各级政府拥有相对独立的利益，但是中央仍有必要对地方政府的行为进行约束，而转移支付就是一种重要的约束手段。 所谓转移支付(Transfer Payment)就是中央政府对地方政府进行拨款的制度，它是财政联邦制的重要组成部分。,一、转移支付的功能 1保障地方政府提供最基本的公共产品 中央政府往往会把社会保险、社会福利、卫生保健、义务教育、公共安全等视为最基本的地方性公共产品，并要求地方政府提
12、供。然而，各地方政府的财力会因经济条件的不同而有很大的差异。一般说来，经济发达的辖区，地方政府的公共收入规模较大，提供公共产品的能力较强；经济不发达的辖区，公共收入规模较小，可能连最基本的公共产品供给都难以保证。,2调节辖区之间的财政净收益 财政净收益(Net Fiscal Benefit)是指居民从公共支出中获得的收益与他们通过纳税而承担的成本之间的差额。有些辖区的居民获益不少，但税负较轻，表明居民的财政净收益是正值；而有些辖区的居民缴纳了很多的税收，却获得很差的公共服务，表明居民的财政净收益是负值。,各辖区之间的财政净收益差别较大，这种差别主要是由以下几个原因造成的： （1）自然环境不同。
13、 （2）经济条件不同。 （3）社会条件不同。,自然环境包括地理位置、地形地貌、气候条件、辖区面积等。比如，山区、海岛的交通费开支比较多；高原地带的取暖补贴支出比较多；面积较大的辖区，其公共安全支出就比较多。,包括资源分布、产业结构、基础设施等。自然资源丰富、产业基础雄厚、交通便捷的辖区，公共支出规模较大，人均税负水平却不高；经济条件较差的辖区，公共支出规模较小，人均税负水平却很高。,这里所说的社会条件主要包括人口、习俗等，其中人口是最主要的。人口数量多、人口密度高的辖区，行政管理、公共卫生等方面的支出压力较大；老年人、穷人越多的辖区，社会福利和社会救济支出较多；文化水平低的人越多，则治安、教育
14、支出就较多；少数民族人口越多，则文化支出就较多。,3矫正地方政府活动在辖区之间的外部效应 与私人经济活动一样，地方政府的经济活动也有外部效应，即地方政府在从事经济活动时，会使那些不分摊成本的其他辖区受益或那些不分享收益的其他辖区受损。所以，辖区之间的外部效应也包括负外部效应和正外部效应两种情况。,当存在负外部效应时，地方政府只考虑本辖区所付出的成本与获得的收益，其他辖区所付出的成本不予考虑，因而，它的活动规模会超过应有的规模，不符合资源配置的效率要求。比如处于上游部位的地方政府常常对森林保护不够得力，因为砍伐森林的得益全部为本辖区的居民分享，而由此造成的水土流失和江河污染却落在处于中下游部位的
15、其他辖区。为从源头防止水土流失和江河污染，中央政府要对森林保护比较得力的地方政府提供补助。,当存在正外部效应时，地方政府同样只考虑本辖区获得的收益与所付出的成本，其他辖区所获得的收益不予考虑，因而，它的活动规模会低于应有的规模，也不符合资源配置的效率要求。比如水利大坝的建设，不仅会使处于上游部位的本辖区居民免受旱涝之灾，还可使处于中下游部位的其他辖区受益，但是如果没有中央政府的补助，收益外部性无法内在化，地方政府就缺乏修建水利大坝的积极性。中央政府的补助可鼓励地方政府增加这类产品的供给。,二、转移支付的方式 根据地方政府使用补助款的权限大小， 中央政府对地方政府的转移支付可以分为无条件转移支付
16、与有条件转移支付。 1无条件转移支付(Unconditional Grant) 2有条件转移支付(Conditional Grant),无条件转移支付是指中央政府对补助款的用途不作限定，由地方政府自主决定和支配，所以又称一般性转移支付(General Grant)。,有条件转移支付是指中央对地方补助时附带了一定的条件，地方只有满足了这些条件才能获得补助。,有条件转移支付又可分为有条件非配套转移支付和有条件配套转移支付两种。 （1）有条件非配套转移支付(Conditional Non-Matching Grant)是指中央向地方补助时只限定补助款的用途，但不要求地方安排一定数额或比例的配套财力。 （2）有条件配套转移支付(Conditional Matching Grant)是指中央向地方补助时不但限定补助款的用途，而且要求地方安排一定数额或比例的配套财力。,有条件配套转移支付还可分为有条件不封顶配套转移支付和有条件封顶配套转移支付。 有条件不封顶配套转移支付(Cond
