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1、n法国城市规划政策武汉市城市规划咨询服务中心20071212前言：2003年12月418日，受咨询中心的指派，我参加了中国城市规划协会组织的赴法国、瑞士考察团，重点考察了法国和瑞士城市规划政策和规划建筑设计市场以及规划设计招投标基本方式、程序等，现将法国城市规划政策作一个较为全面的介绍，其中主要包括法国城市现状、控制城市发展的手段和城市改造和社会团结法律等城市规划法律文件等三方面内容。摘要：现在正是阐述法国城市规划政策的良好时机。法国政府在2000年12月13日颁布了城市改造和社会团结法律（SRU）、国土协调发展大纲（SCOT）、地方城市规划纲领（PLU）、市政规划图等法律文件取代1967年施
2、行的有关法律文件。前后间隔三十年推出的有关城市规划的法律文件无论是在形式上还是在内容上都有很大变化：规划的原则变了，与规划有关的方方面面也有很大不同。这是因为城市本身有很大的变化，继而也带来了许多要解决的新问题。要阐述法国城市改造和社会团结法律所引入的法律文件，应当首先回顾法国的城市规划特点、城市网络、城市现状和城市本身所具有的问题以及城市规划法律文件是如何处理这类问题，其次要阐述新推出的法律文件有哪些新颖之处。一、法国的城市现状历史上，法国一直是个农业国家。直到二战以后，80%的人口仍聚居在农村地区，而今天，和欧洲许多国家一样，法国6200万人口中的80%生活在城市化区域。居民人数的增长、经
3、济收入的增加、汽车的普及都大大促进了二十世纪下半页人口的变化。而人口的巨大变化则从本质上改变了城市。（一）城市网络占法国总人口40%的2500万法国人生活在42个人口超过20万的城市区域（），在法国我们通常把这些地区叫做大城市。法国人口的区域分布不均，1999年的人口普查也证明了这一特点。1、巴黎市及其周边地区的规模巴黎以其1000万人口成为欧洲人口最多的城市，位居人口为800万的伦敦市之前。欧洲国家人口众多的大城市的人口规模都相互接近（如：意大利的米兰、那不勒斯、罗马和图林等城市）。但巴黎和另外的法国城市里昂的人口差别就很大，里昂的人口仅有150万。2、城市的地理分布及其在国土范围内的演变巴
4、黎在其周围形成了一个“空挡”区域：离巴黎越远，人口越多，发展越快。尽管如此，巴黎周围的大城市还是受到首都活力的影响而得到一定的发展。法国各地区发展速度不均，例如：（1）平原地区、大河流域、沿海地区；（2）南部（包括地中海、大西洋海岸、图卢兹地区）；（3）拥有现代经济活动（信息行业等）的地区比老的工业区更加富有吸引力。（4）城市的大都市又加剧了城市的集中，规模越大的城市发展越快。所有这些因素使得巴黎里昂地中海一线发展较快；一些相对独立的城市地区，如图卢兹和南特，发展也比较快。相反，北部和东北部的丘陵地区发展较缓慢，而且居民人数也逐渐下降。在42个人口超过20万的城市区域中，6个人口呈下降趋势的城
5、市区域，它们均处在上述地区。2、从高密度的城市到具有国土规划意义的城市：城市人口的流动趋势和空间的利用如果说人口偏向城市区域集中，那么这些城市区域又逐渐地向几十年前人口曾一度冷落的乡村地区延伸。（1）城市人口的区域流动我们注意到人口继续向远郊地区移动。19901999年间，对法国361个城市区域的人口考察证明了居住人口向远郊地区发展的趋势:市中心人口每年增长0.12%郊区人口每年增长0.42%远郊人口每年增长1.03%城市地区人口每年增长0.40%，远郊区人口的增长幅度几乎是市中心的10倍。以上数据是有关全国范围人口分布趋势的一个平均指数，各个城市区域的演变趋势又各自不同。不过，二十余年来，这
6、种演变的速度有所减缓。8090年代曾经一度冷落的市中心地段又恢复了它往日的活力。我们可以初步地总结，一个城市地区人口和经济发展越有活力，它的城市化区域越向外伸展。城市人口已开始远居于在城市区域以外的一些遥远的村庄，人们不再以距离而是以车程时间论远近（一般30分钟）。（2）空间的利用有关部门对法国21个大城市五十年来的发展研究得出了以下结论：人口普查年度人口数量城市区域面积（公顷）人均城市空间人口密度（人/公顷）19545，372，69091，956171.1558.419908，700，519229，387263.637.9这些城市空间的面积在35年间增加了一倍多,50年之间应当增加了两倍。这
7、当然是由于城市人口的增加,更主要的是每个城市人口所占用的空间数量比以往大有增加。城市面积包括住房还包括经济活动区域、娱乐区域以及道路设施。城市面积往往和社会的繁荣紧密联系，而社会的繁荣又和人口流动性的改善有关。美国的城市人均空间为每人500平方米。另外，法国大城市的周边地区并不乏土地。城市过快的发展会产生一定的负面影响，如：能源过度的消耗、污染、噪音、景观的破坏因而，应当使城市循序渐进地向外伸展，这也是法国1967年制定实施的城市规划手段所确定的目的，2000年12月13日颁布的城市改造和社会团结法律也遵循了同一原则。3、市中心和郊区的发展关系：城市模块和要解决的问题组成城市的各个部分相互并存
8、。但是，城市的仲展以及和人类不同的活动又在某种意义上深化了城市内各个区域的差别。因此，城市的各个组成部分既相互依存，但各自存在的问题又有所不同。（1）过去市中心和近郊构成了城市的主体直到50年代仍是如此。十九世纪工业革命时期建设起来的工厂、火车站、仓库集中在市中心；古代的防御性的城墙多被拆毁，在原址上建成了城市大道。老城地区只占目前城市区域的很小的一部分，在其居住的人口只相当于城市区域总人口数量的10。这些地段目前集中着一些行政机构、服务设施、第三产业、剧院、歌剧院以及电影院等一些娱乐场所。在此居住的人口密度相对较高，其所属社会阶层也多种多样。这和美国的城市正相反，欧洲城市的市中心往往是设施齐
9、全和充满活力的闹市区。但是，过往人口居多，给其带来了不少城市问题，如缺少自然空间、污染严重、多噪音、行车难等。通过限制机动车可以有效减少污染，但又不能因噎废食，由此而影响居民经常往来于市区和居住地之间。除去交通问题，还应当改善老住房的居住条件，保护城市的历史文化遗产。（2）近郊塔楼社区六十年代，为了满足农村人口大批涌向城市和战后“爆炸”性人口发展的需要，在城市近郊建设了一批塔搂社区。在当时，这些社区象征着现代和卫生的居住条件，但是逐渐地留下来的人口都是那些收人低的人口，年轻人居多，外国移民居多，失业现象严重，和外界相对隔绝，城市犯罪在这些地段也很严重。面对这种局面，有关政府部门并没有束手不管。
10、近二十年来，各地政府采取一系列街区改造的措施和进行有助于社会融人的大型项目以改变不容乐观的局面。但应当注意到这些地段的优势：如距离市中心较近、人口年轻化等。（3）近郊地区随着六十年代小汽车的普及和发展，城市近郊区的市镇也得到了大发展，主要体现在平房式的住宅和小型住宅楼的普遍。同时，这些地段也是经济发展的重要地段：如工厂和大型购物区（超级市场）纷纷在这里设立。这些设施的发展建设使得周边地区的面貌不一，景观效果往往不甚理想，尤其是在城郊结合的干道两旁。（4）远郊地区八十年代，距离市区1020公里、尚属乡村地区的城市远郊地区得到了发展。在这些地段，住宅通常是平房式的住宅，农业生产还占很重要的地位。现
11、今的城市居民很愿意到这些与乡村毗邻的地区居住。这一地区的问题主要是居住地点和工作地点相距甚远，公共设施不很齐全，个人小汽车成了不可缺少的交通工具。除此之外，一些距离城市中心约30分钟车程的村庄不断得到发展。原来农村人口流向城市时遗落的旧房得到改造，一些新的别墅区得到开发建设。二、控制城市发展的手段战后50多年来，城市发展的进程中，不断出现了新的城市问题,而解决这些问题的手段也不断加强，介入的机构和单位也不断增多。在这个领域，我们不妨将战后这50年分为两大阶段：1、经济重建阶段（194l1955年）和大兴土木阶段（19551970年）：这段时期，国家起着重要的作用。中央政府（先是重建部，后为公共
12、工程部）及其在地方的分支机构在这一重大发展时期（19411955年）起着主导作用。当时，需要重新建设战争毁坏掉的城市，还要建设大批住宅，以满足由于社会危机从农村涌向城市的这部分人口的需求，还要面对战后人口“爆炸”的局面。同时，还要大力改善市中心的公共卫生条件。1962年，又要紧急安排因阿尔及利亚独立战争而从阿尔及利亚返回法国的100多万法国人。在这一时期，城市发展很快。主要体现在城边社会福利住房小区的建设（优先城市化区域ZUP）；当时，社会经济的各种因素使得人们都倾向于采取这类城市化发展模式：战后人们对美国式城市模式的向往，人们对新事物、新的生活空间的追求，勒.科比耶（LeCorbusier）
13、建筑流派以及雅典宪章的影响等。同一时期，建筑行业也不断提高技术手段（建设大型住宅楼的巨型吊车等），以回应政府满足百姓住房需求的需要。众多的城市居民离开市区老宅，迁居到新建的现代化街区。经济的发展也促进了工业区的建设。而城市则深受勒科比兹建筑流派功能原则的影响。城市按功能被分隔成不同区域：居住、工作、购物、娱乐等区域相互分隔，彼此之间由快速公路连接。六十年代起，生活水平的提高促进了小汽车的普及，于是，先是在城市近郊，后又在较远的区域，迅速建起了平房式的住宅区。快速路把这些住宅区和城市其它区域（产业区域、城郊接合部的超级市场和商业中心等）相连接。“优先城市化区域”这种形式逐渐将贫困家庭和外来人口集
14、中在一起。小汽车逐渐取代了步行和自行车。公共交通面对分散的居住区已无法满足人们多种交通形式的需求。2、1967年12月30日颁布的土地法及有关城市规划文件六十年代的城市发展文件要满足多层次的需要：不单要满足市镇一级的需要，还要考虑到“大”城市范围的需要，因为，居民生活、工作和娱乐的空间更多地渗入到跨市镇的范畴。由此，逐渐推出了一系列文件：（1）有关大城市的城市发展大纲（SDAU）；（2）有关市一级规划的土地占用纲领（POS）；（3）有关市镇范围内发展的城市特殊发展区域（ZAC）自1967年起，中央政府和地方政府共同参与以上文件的起草和制定。1983年国家实施地方分权行政改革，土地占用纲领改为市
15、镇负责范畴。市镇联合体又逐渐成立，以满足跨市镇的城市区域发展。这些文件应当首先满足城市发展的计划需要，以及一些不可缺少的公共基础设施的规划需要。当然，这些文件带有当时经济和社会的背景色彩。那时，人们坚信经济会持续增长；国家在国土规划方面起着重要的干预作用；人们以为一个“理想的规划大纲模式”可以四处适用，因而没有广泛征求民意；人口的不断增长会使以往经济增长的态势继续保持。当时，国土规划大纲（SDAU）制定丁大城市中、长期的发展方向；这类文件所遵循的是按功能划分区域的逻辑原则，尽管大纲有关内容带着新的规划观点。土地功能划分图则按功能把土地划分成不同的空间：工业（产业）区、居住区、农业区、娱乐区域、环境保护区等。城市区域一直是水平外延，不断占用大量的耕地和自然区域。道路设施成了连接分散在各方，相距越来越远的各个区域的关键环节。在19701975年间，法国大多数大城市都先后研究并认可了城市规划大纲的形式。但这些大纲又多是建
