城市规划体制概述

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1、第3章 城乡规划体制 本章首先从世界各国规划体制比较的视野入手，对规划体制所涉及的规划法规系统、规划行政系统、规划技术系统、规划运作系统四个子系统的概念、可能的表达形式进行了阐述，理解城乡规划体制在不同国家的差异以及背后的影响因素。其次重点介绍了我国现行城乡规划体制，对规划所应遵循的法律法规、规划行政体系的组织以及开发控制的程序与方法等进行了简单的描述。,第1节 城乡规划体制概述 在人类文明发展史上，很早就有了城市和城市规划。但是，现代城市规划作为政府干预工具的职能，却是经济基础和上层建筑之间的关系发展到一定阶段的产物。一个国家的城乡规划体制界定了城乡规划活动运转的空间、城乡规划活动所应当遵循

2、的规则与逻辑。具体而言，城乡规划体制是通过规划法规系统、规划行政系统、规划技术系统，以及规划运作系统来共同构建的。规划法规体系则为规划活动提供了法定依据和法定程序，并决定了城乡规划体系的基本特征，城市规划体系的演进常常表现在规划行政、规划编制和开发控制三个方面所发生的重大变革。,1 规划法规系统 规划法规系统是规划行政体系、规划技术系统和规划运作系统的法律固化总和。法规系统又构成了整个规划体制的基础，为规划行政、规划编制和开发控制方面提供了法定依据和法定程序。规划体制的产生于发展常常是以法规系统的重大变化为标志的。1909年，英国颁布了世界上第一部城市规划法，随后一些工业国家也相继制定了城市规

3、划法，这标志着城市规划成为政府的法定职能。然而，直到第二次世界大战之后，这些国家才形成了比较成熟的现代城市规划体系，并且在其后始终处于不断演进之中（表3-1-1）。作为现代城市规划体系的核心，每一部城市规划法的诞生都标志着城市规划体系又进入了一个新的历史阶段，主要表现在规划行政、规划编制和开发控制等方面产生了重大的变革。,法律体系： 法律的重要性：俗话说，“没有规矩，不成方圆”。法律作为约束人们行为的规范，是巩固政权，维护社会秩序的必要手段，没有法律必然会天下大乱。 法律的社会作用： 1.维护阶级统治方面的作用。主要表现在调整统治阶级和被统治阶级的关系，调整统治阶级和同盟者之间的关系，调整统治

4、阶级内部之间的关系。2.维护社会公共利益，执行社会公共事务方面的作用。 法系：是指根据法在结构上、形式上、历史传统等外部特征以及法律实践的特点、法律意识和法在社会生活中的地位等因素对法进行的基本划分。世界原有五大法系：中华法系、大陆法系、英美法系、伊斯兰法系、印度法系，其中中华法系和印度法系已经解体。目前，世界各国沿用的法律体系基本上可分为两类：大陆法系和英美法系。大陆法系又称罗马法系、民法法系、法典法系，是承袭古罗马法的传统，仿照法国民法典和德国民法典的样式而建立起来的法律制度。欧洲大陆上的法、德、意、荷兰、西班牙、葡萄牙等国和拉丁美洲、亚洲的许多国家的法律都属于大陆法系。中国内地采用的法系

5、是具有社会主义特色的大陆法系（或称社会主义特色的罗马法系）。日本虽然以大陆法系的六法体系为基础，但是判例在司法实践中的作用越来越突出，特别是战后宪法模仿美国赋予最高法院以违宪审查权，对日本宪法的发展具有重要意义，在诉讼制度上，引进了英美法的庭审中的对抗制，同时以大陆法系的职权主义作补充，两种诉讼体制的融合，更有利于查清案情。 而美联邦、香港和英联邦一些少部分国家采用的是英美法系、英美法系又称英国法系、普通法系或判例法系。 大陆法系与英美法系的区别： 1. 在法律思维方式方面：大陆法系属于演绎型思维, 英美法系属于归纳式思维，注重类比推理。 2 .在法的渊源方面：大陆法系中法的正式渊源只是制定法

6、，英美法系中制定法、判例法都是法的正式渊源。 3 .在法律的分类方面：大陆法系国家一般都将公法与私法的划分作为法律分类的基础，英美法系则是以普通法与衡平法为法的基本分类。 4 .在立法技术方面：大陆法系国家的立法一般采用法典的形式，英美法法系国家的立法一般采用单行的法律、法规的形式，而不采用法典的形式。后来，英美法法系也开始逐步采用法典的形式，但从本质上讲，其主要是判例法的规范化。,一、宪法及宪法相关法 1.中华人民共和国宪法 2.中华人民共和国国旗法 3.中华人民共和国国徽法 中国法律体系 中国法律体系 4.中华人民共和国国籍法 5.中华人民共和国戒严法 6.中华人民共和国立法法 7.中华人

7、民共和国缔结条约程序法 8.中华人民共和国专属经济区和大陆架法 9.外交部发布对外使用国徽图案的办法 10.中华人民共和国集会游行示威法 11.中华人民共和国领海及毗连区法 12.中华人民共和国引渡法 13.中华人民共和国民族区域自治法 14.中华人民共和国工会法 15.中华人民共和国外交特权与豁免条例 16.中华人民共和国领事特权与豁免条例 17.第五届全国人民代表大会第五次会议关于中华人民共和国国歌的决议 18.国务院关于中华人民共和国集会游行示威法实施条例的批复通知 19.全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国民族区域自治法的决定 20.全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人

8、民共和国工会法的决定,二、行政法 1.外交外事 2.民政 3.司法 法律制度与体系 法律制度与体系 4.公安 5.人事、公务员制度 6.纪检 7.监察 8.档案 9.民族事务 10.宗教 11.侨务 12.港澳事务 13.台湾事务 14.教育 15.科技 16.文化 17.新闻出版 18.广播电影电视 19.体育 20.医药卫生 21.人口与计划生育 22.城乡建设 23.环境保护 24.海关 25.旅游 26.气象 27.地震与地质灾害 28.测绘,中国法律体系：,三、刑法 1.刑法综合规定与解释 2.犯罪和刑事责任 3.刑罚 4.量刑 5.自首 6.数罪并罚 7.缓刑 8.减刑 9.假释

9、10.危害国家安全罪 11.危害公共安全罪 12.破坏社会主义市场经济秩序罪 13.侵犯公民人身权利、民主权利罪 14.侵犯财产罪 15.妨害社会管理秩序罪 16.妨害婚姻家庭罪 17.危害国防利益罪 18.贪污贿赂罪 19.渎职罪 20.军人违反职责罪 21.反革命罪（废）,四、诉讼及非诉讼程序 1.民事诉讼 2.刑事诉讼 3.行政诉讼 4.知识产权诉讼 5.海事诉讼 6.告诉申诉 7.仲裁 五、社会保障 1.劳动 2.社会保障 六、环境保护 1.中华人民共和国环境保护法 2.中华人民共和国大气污染防治法 3.中华人民共和国水污染防治法 4.中华人民共和国海洋环境保护法 5.中华人民共和国固

10、体废物污染环境防治法 6.中华人民共和国放射性污染防治法 7.中华人民共和国环境噪声污染防治法 8.中华人民共和国清洁生产促进法 9.中华人民共和国防沙治沙法 10.中华人民共和国环境影响评价法 11.中华人民共和国循环经济促进法,国体？政体？,中国法律体系：,七、民商法 1.民法 2.所有权及相关财产权 3.知识产权 4.债权 5.婚姻家庭继承 6.市场经济主体 7.证券、期货、债券 8.海商 9.保险 10.票据 11.租赁 12.合同法,八、经济法 1.经济体制改革与对外开放 2.计划、投资 3.财政 4.税收 5.金融 6.基本建设 7.标准化、计量 8.质量管理 9.统计 10.资源

11、与资源利用 11.能源与能源工业 12.交通运输 13.邮政电讯 14.农牧业 15.工业 16.商贸物资仓储 17.工商管理 18.物价管理 19.市场中介机构 20.对外经济合作与三资企业 21.对外贸易,1 规划法规系统 1.1 主干法 规划法是城乡规划法规体系的核心，因而又被称作主干法(Principal Act)，其主要内容是有关规划行政、规划编制和开发控制的法律条款。尽管各国规划法的详略程度不同，但都具有纲领性和原则性的特征，不可能对各个实施细节作出具体规定，因而需要有相应的从属法规(Subsidiary Legislation)来阐明规划法相关条款的实施细则，特别是在规划编制和开

12、发控制方面。根据立法体制，规划法由国家立法机构如议会制定，从属法规则由法律所授权的政府部门制定。 1.2 专项法 城乡规划的专项法是针对规划中某些特定议题的立法。由于主干法具有普遍的适用性和相对的稳定性，这些特定议题（也许会有空间上和时间上的特定性)不宜由主干法来提供法定依据。以英国为例，1946年的新城法、1949年的国家公园法、1965年的产业分布法、1978年的内城法和1980 年的地方政府、规划和土地法等都是针对特定议题的专项立法，为规划行政、规划编制或开发控制等方面的某些特殊措施提供法定依据。 1.3 相关法 由于城市物质环境的建设和管理包含多个方面，涉及多个行政部门，因而需要各种相

13、应的立法加以规范，城市规划法规只是其中的一个领域。尽管有些立法不是特别针对城市规划的，但是会对城市规划产生重要的影响，较为典型的是有关地方政府机构在环境方面的立法。,1 规划法规系统 城市规划的法规体系包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。各国（地区）规划法规体系的基本构成是相似的（图3-1-1），但是各个组成部分的具体内容会有所差别。,1 规划法规系统,1 规划法规系统,1 规划法规系统,2 规划行政系统 规划行政系统是指从国家中央政府到地方城镇政府规划管理部门的机构设置，以及各个层面上机构权责的界定。各国和地区的规划行政体系可以分为两种基本体制，分别是中央集权和地方自治，可以分别以英国和

14、美国为代表。 英国的规划行政系统是中央集权型的代表。中央政府的城市规划主管部门对地方政府的规划行为有着较大的影响力，其权限包括制定相关法规和政策以确保城市规划法的实施；指导地方政府的规划工作；审批郡政府的结构规划；受理规划上诉；并有权干预地方政府的发展规划（地区规划）和开发控制（一般是影响较大的开发项目）。 美国作为一个联邦制国家，其规划行政系统则是地方自治型的代表。联邦政府并不具有法定的规划职能，只能借助财政手段（如联邦补助金）发挥间接的影响。地方政府的规划行政管理职能由州的立法授权。,3 规划技术系统 规划技术系统指各个层面的规划应完成的目标、任务和作用，以及完成这些任务所必需的内容和方法

15、，也包括各层面上规划编制的技术规范。规划的技术系统是建立一个国家完整的空间规划系统的基本框架，包括国土规划、区域规划、城市空间战略规划和建设控制规划等多个层面。 各国和地区的发展规划体系虽然有所不同，但是，城市发展规划体系却是大致相同的，基本可以分为两个层面，分别是战略性的发展规划和实施性的开发控制规划。编制城市发展规划是大多数国家地方政府的法定职能。战略性发展规划是制定城市的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市各分区和各系统的实施性规划提供指导框架，但不足以成为开发控制的直接依据。英国的空间发展战略(Spatial Developmen

16、t Strategy)、美国的综合规划（Comprehensive Plan)、日本的地域区划（Area Division)、新加坡的概念规划(Concept Plan)和中国香港的全港和次区域发展策略（Development Strategy)都是战略性发展规划。 以战略性发展规划为依据，针对城市中的各个分区，制定实施性发展规划，作为开发控制的法定依据。英国的地区规划（Local Plan)、美国的区划条例（Zoning Regulation)、日本的土地利用分区（Land Use District)和分区规划 (District Plan)、新加坡的开发指导规划（Development Guide Plan)和中国香港的分区计划大纲图（Outline Zoning Plan)都是开发控制的法定依据。,4 规划运作系统 城乡规划运作系统是指规划实施操作机制的总和。规划组织系统和规划技术系统作为静态结构系统，包括了各个层面的规划如何编制，编制的规定前提条件，编制过程各阶段上的条件制约规定、公众参与的过程规定。规划终稿的法定审定程序