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1、寻求公共治理创新和经济发展良性互动中新苏州工业园区成功及意义寻求公共治理创新与经济发展的良性互动中新苏州工业园区的成功探索及启示摘要苏州工业园区的成功很大程度上得益于园区积极借鉴新加坡公共治理的经验，形成了一系列富有特色的先进的公共治理意识、体制和模式。本文分析了园区政府理念创新的三个纬度，论证了体制创新是理论创新转化为实践的中介，以及园区公共治理体制创新与经济发展的互动，并在提出借鉴国外先进经验与立足本国国情相结合原则的基础上，深入探讨了园区借鉴新加坡经验对外辐射的制约因素。在二十世纪九十年代兴起的新一轮改革大潮中，以总设计师的特区开发思想为指引，一大批各级各类的开发区在我国如雨后春笋般涌现
2、出来，成为经济增长的“领头羊”和动力源。中新苏州工业园区（以下简称园区）就是其中一个光彩夺目的亮点。由首倡，1994年2月26日，中国政府和新加坡政府在北京签署中新两国政府合作开发建设苏州工业园区的协议，创造了两国政府之间合作进行土地成片开发的案例，并由于协议中对借鉴新加坡公共治理经验的规定而使这次合作具有了非同平常的重大意义。如今，八年过去了，园区不仅按照预定的设想运转正常，经济社会发展取得辉煌成就，而且由于其在寻求公共治理创新与经济发展良性互动方面所积累的实践经验及其理论价值而受到政府、经济界和社科界的广泛关注。我们认为，园区建设成功的不可或缺的一环是在借鉴新加坡公共治理经验基础上的创新。
3、这种创新从内到外表现为三个层次，即理念创新体制创新行为创新经济发展。一、政府理念创新的三个纬度理念创新是公共治理体制创新的内在动因，园区借鉴新加坡经验首先体现为政府公共治理理念上的创新。它包括以下三个层面。1从管制思维到亲商思维（服务思维）在全球化趋势日愈凸显的大背景下，政府应转变传统管制思维，树立权利本位、亲商思维、服务理念。在亲商思维的指引下，政府行为由服务型方式取代命令型方式。所谓亲商思维是指园区行政部门以为客商服务为最高宗旨，把亲商思维消化在招商引资、日常治理服务的态度和价值观中，帮助客商获得满足回报率，同时使园区获得相应收益从而形成双赢格局。亲商思维是新加坡公共治理经验的核心，它认为
4、政府并非真正的财富创造者；只有当政府成功地提供了一个适于工商业发展的环境，并使这些企业取得比在其他国家和地区更高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，国家经济才能得到快速提高。亲商思维把政府工商业人民利益三者统一于工商业的发展，通过发展工商业以提高人民的生活水平，提高国家竞争能力，促进国家经济的持续快速的发展。园区管委会将亲商思维溶入到公共治理实践中，具体体现为亲商观念的培育，园区各部门依靠高效的招商网络，建立了无微不至的客户服务体系，充分尊重客户的意愿，为客商提供快捷、简便的一站式服务体系。同时采用敲门法的“国际招商网络”，即有的放矢地主动招取优质投资项目；建立综合性的竞争优势，即园区管委会
5、给予客商确定、清楚、快速的答复，一旦承诺，务必兑现；提供有吸引力的非凡政策；确立为我而用的招商标准。园区依靠新加坡经发局的国际招商网络，以高新技术产业为主体，由浅入深地逐步形成点一线一面一化的园区发展高新技术的招商策略。亲商思维改善了园区政府形象，提升了政府信誉，促进了园区经济发展，吸引了一批又一批世界产业巨头落户园区，从而形成了高科技。高税收、高就业的园区发展格局。2从人治思维到法治思维国际贸易中的公正观念。互惠观念、谈判协商观念本质上都与规则观念紧密联系。全球化时代下的公共治理就是要按规则办事，公正、公平、互利。通过协商谈判的途径解决纠纷和难题。政府应制定与世贸组织的原则相一致的游戏规则，
6、完善市场经济体系，逐步地把政府行为纳入法治化的轨道，使政府治理模式从个人权威转向规则权威，使政府理念由从人治思维到法治思维。新加坡是一个法治国，它强调：法律面前人人平等，法律之内人人自由，法律之外没有民主，法律之上没有权威。坚持依法治理。严格执法是新加坡经济发展的重要经验。园区通过对新加坡法治经验的引进一一借鉴运用，以法治思维探索建立了依法治园的法规体系和执法机制，形成工业园区完善的法制环境。其内涵表现为：首先转变政府职能，建立专家治园的规划治理体制。园区的规划治理体制推行专家治园，公开公布政府的园区规划，然后授权规划师分级治理，行政首长只处理违规申请和上诉案例。同时实行一套严格的监督机制以杜
7、绝腐败。其次，完善和明晰园区法规。结合中国国情和园区实际需要，园区管委会共编制了18项治理办法，如城市规划建设治理办法、建设项目环境保护治理办法才十商投资项目治理办法、外商投资企业行政性收费目录搏动治理办法、公积金治理办法、国家公务员实施细则、预算外资金治理办法等等，将园区公共治理纳入法治化。公开化、透明化的轨道。最后，执法透明化。园区制定的苏州工业园区规划治理办法明确规划治理的内容。程序和工作时限，执法人员严格依法办事，一视同仁，努力营造公平、公正、公开的园区投资环境，使客商清楚地了解园区治理依据、程序和方法，从而使执法主体与外商企业之间形成信息对称。管委会依法治园的精简、高效、廉洁的政府形
8、象受到了普遍好评，增强了园区的综合竞争力。3从以物为本到以人为本的思维“人的现代化是国家现代化必不可少的因素，它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展取得成功的先决条件”。公共治理既是对人的治理，也是为人的治理。公共治理的目标木单纯是公共物品的生产，而且也包括如何促进人的发展。尊重人、依靠人、发展人、为了人是园区人力资源治理的要害内容。“人力资源是新加坡唯一的资源”是新加坡人在经济发展中形成的共识。它将人的聪明和能力作为一种巨大的社会资源来开掘和利用，其内涵体现为：充分有效地发现城市内外、国内外人力，做到人尽其才；提供创造精神和物质财富的条件，知识更新和再培训的条件；
9、发展教育和智力投资。园区通过对新加坡以人为本的人力资源治理体制的借鉴，改变了计划经济体制下简单粗糙的治理方式，把人视为经济发展中的第一要素，形成了“人力资源是工业园区最重要资源”、“人力资源环境是工业园区最重要的投资环境”的理念。园区把以人为本的理念融入到人力资源市场化配置治理中，其基本特点体现为：寓简明于透明之中，寓灵活于规范之中，寓亲商于服务之中，寓动态于有序之中。这一治理方法在建立精干高质量的公务员队伍和复合型经营治理技术队伍的引进等方面效果显著，适应了园区开发建设、治理服务的需求，并使园区人力资源市场化配置从被动服务向主动服务转变；从分散型服务向一条龙服务转变；从低层次服务向高层次服务
10、转变。二、体制创新是理论创新转化为实践的中介政府体制改革动力两个方面，一是全球化的外力要求，一是由内向外地表现为政府发展区域经济的动机。政府体制创新亦是一个过程，表现为：由改革之初的供给主导型制度变迁方式逐渐向中间扩散型制度变迁方式转变，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式，从而奠定企业在市场经济中的微观主体地位。体制创新是理论创新转化实践的中介，园区借鉴新加坡经验进行体制创新主要体现为两个方面；政府经济治理体制的创新和政府社会治理体制的创新。1政府经济治理体制的创新1997年世界发展报告变革世界中的政府指出，“有效的政府而不是小政府是经济和社会发展的要害，这已越来越成为
11、人们的共识，政府的作用是补充市场，而不是替代市场”。加人世贸组织必将加快我国政企分开的步伐，使企业逐渐脱离政府的行政控制，保证国有企业、民营企业与外资企业在同一竞争平台上，并建立起适应市场经济要求的、产权清楚、权责分明、政企分开、治理科学的现代企业制度。同时，随着我国加入MO，政府经济职能又被赋予了新的内蕴，这体现为：引导，政府应研究和分析世界经济发展的趋势，寻找发展经济的最佳路径。调控，政府应通过宏观经济政策的调整以维持经济的稳定和增长。扶持，在WTO制度规范的框架下积极寻求发展本国工业的途径，在全球化浪潮维护国家的经济主权。园区政府经济治理体制的借鉴和创新优化了园区投资环境，吸引大批跨国企
12、业落户园区，三资企业规模迅速扩大，已形成了适合国际经济发展战略的投资产业结构。2政府社会治理体制的创新政府转变职能应以社会本位为导向，应以社会利益和社会要求作为自身价值的参照体系，不断依据社会变量决定自身的结构、权限及其运行方式的转变，把政府全方位控制社会的冲动减小到最低限度。政府主要是社会的服务者、协调者和一定范围的干预者，社会才是主导者，因而评判政府职能的标准将不完全依仗效益和效率，而主要取决于服务对象的满足程度。全球化背景下的地方政府治理逐渐趋向政府公共政策化、公共治理社会化从而形成小政府大社会的格局。“通过参与式民主给公民授权。”在这样的政府中，公共治理的职能部分地甚至完全地转移给非政
13、府公共治理组织。政府从公共治理的具体事务中解脱出来，不仅自身可以达到消肿减肥的目标，而且可以以旁观者的身份审阅公共治理的质量和效果。更小的政府更好的服务是园区管委会政府社会治理体制创新的中轴。首先，更小的政府。园区管委会根据“精简、统一、效能”和“小政府，大社会”的原则，切实转变政府职能，强化服务意识，仅设立七套常设机构共12个局和1个非常设机构，定编120人，却承担了相当于市一级党政机构和近百个部门和职能，实现了对外（新加坡20多个政府机构）接轨，对内（苏州市及省，国家）接口的要求。同时，园区借鉴新加坡经验建立了高效的公务员治理体制，既有利于提高政府效能，又有利于实现公共治理的法治化、公开化
14、、民主化。其次，更好的社会服务。园区管委会的社会职能就在于维护社会秩序，提供医疗保险和社会保障，营造有利于工商业发展的良好的园区生活环境。三、公共治理体制创新与经济发展的巨动现代公共治理以社会需求为起点，以成本效益分析工具，通过体制创新以满足社会福利需求，推动区域经济发展，最终形成公共治理体制创新与经济发展形成互动关系。它表现为：经济发展要求公共治理体制创新；公共治理体制创新促进经济发展；同时，随着经济的发展、市场体制日益成熟，这又为公共治理在更高层次上的体制创新提供更佳的经济制度环境。1经济发展呼唤公共治理体制创新全球化背景下，跨国公司用脚投票选择投资领域。在全球化环境下，跨国公司根据区域投
15、资环境可以随时将生产转移到法律透明度高、劳工法律松、市场机制完善的区域或国家。跨国公司这种用脚投票方式的微妙方式不仅仅要求而且迫使政府进行公共治理体制创新，改善投资环境，树立亲商理念、法治理念、从刚性行政转向柔性行政。园区学习和借鉴新加坡公共治理经验和经济治理经验，正是希望通过对其借鉴、消化和吸收，在园区尽快形成一种全新的治理体制和运行机制，以制度创新来构造新的招商优势，并为经济的持续稳定的增长构造新的增长点。此外，园区经济发展的战略目标的实现也必须依靠体制创新为先导。园区要实现其战略目标，即成为国际最具竞争力的开发区之，以及成为我国建立社会主义市场经济新体制的超前试验区，以“治理示范”和“产
16、业辐射”有效带动长江三角洲经济发展，就必须“敢于试验，大胆地试，大胆地闯”，以体制改革为先导，探索出一条以注重功能效益的体制供给来取代单纯的优惠政策，进而形成新一轮经济成长驱动机制的新路。2公共治理体制创新促进经济发展公共体制创新的目标是完善政府过程功能，从而使政府输出功能符合社会生态环境并满足经济发展的需求。体制创新赋予了政府理念、体制、行为新的内涵。首先，高瞻远瞩的区域经济发展战略规划。园区依据产业发展战略、人才资源战略和区域协调战略的研究，提出园区产业结构发展的原则是“先二后三到二三并重”，重点发展高新技术产业和适当发展高效益产业、高就业产业；提出园区区域协调发展战略是立足苏州，依托浦东，带动长江三角洲和长江流域的开放开发。其次，亲商思维下更快捷的服务。园区建立上海苏州工业园区的海关绿色通道。在上海海关和园区海关之间建立电脑联网，使园区的进出口实现直通与口岸式治理，从而极大提高通关速度，方便了客商；园区建立起由网络化职业介绍系统、社会化的社会保障
