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1、完善地方税体系的国际借鉴研究地方税制是税收体系的重要组成部分，影响着一个国家的税收职能的发挥起到决定性因素。在现代市场经济条件下，地方政府承担的公共支出规模不断扩大，追求地方税制最优化，一直是世界各国政府共同关注的目标。我国自1994年实行分税制改革以来，对于加强中央宏观调控，有效处理中央政府和地方政府之间的事权、财权关系，调动中央和地方两个积极性发挥了重要作用。但随着社会经济的发展，我国地方税制结构也显现出一些问题 ，需要不断加以解决。本文在借鉴国际经验的基础上，主要探讨完善我国地方税制的国际比较及对策建议。提出进一步优化和完善我国地方税制的构想。一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题19
2、94年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过20年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任 义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题：（一）地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要 多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地 区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府
3、便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。（二）地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土 增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如房产税暂行条例、城镇土地使用税暂行条例的修订以及社会保障税、遗产税等随呼 很高但始终没有开征的税种
4、。（三）税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业和主体税种作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。（四）税权过于统一。 1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事
5、权尚不明确的条件下实施的，因而在税权的划分上偏重于强调中央财政的宏观调控能力。虽然根据我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规，但在实际操作中，仅将制定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种的实施细则的权力下放给地方，但实际上，地方税的法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等仍集中在中央。地方税权受到限制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。（五）各级政府的职能确定没有法律化。一些市场经济发达国家首先是以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，然后在此基础上确立中央税和地方税的有关收入规模等一系列问。但
6、我国进行分税制改革时，也正是我国向市场经济过度转型期，法制化建设也在逐步的探索推进，在此隋况下，中央政府与各级地方政府的事权就难以在短期内以法律形式去规范，使分税制效能没有达到最大，也严重影响了地方税制功能的发挥。二、改革我国房产税的国际借鉴（一）我国房地产税制的现状我国现行的房地产税主要有房产税、城市房地产税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、城市维护建设税、营业税、企业所得税、个人所得税、印花税等,基本形成了较为健全的房地产税收体系。尽管这些税种在资源配置、组织财政收入、调节经济发展方面发挥了一定的作用，但其收入规模较小。而发达国家如美国，其房地产税收一般要占到地方财政收入的8
7、5%90%。相比之下，我国房地产税占地方收入的比重明显偏低,无法形成地方税的主要税源，房地产税收在地方各级财政中所占比例均偏低，属于小税种。（二）我国房地产税制中存在的问题1税种设置存在缺陷，税种重叠，税基交叉，存在重复课税现象。如对房产课税设置房产税和地产税两个税种，对土地课税设置土地使用税和耕地占用税；对房屋租金收入既征收5%的营业税，又征收12%的房产税；对房地产转让既要按转让的收入征收5%的营业税，又要按转让的增值额征收土地增值税等。这些都不符合公平税负、合理负担的原则。2税收政策在房地产各环节分布不合理。房地产税收主要集中在房地产流通交易环节，而在房地产占用保有期间设计的税种较少，且
8、免税范围较广。一方面，房地产交易环节的税费过于集中导致房价上升；另一方面，房地产占用保有阶段的税费过少，使得大多数使用者近似无偿取得土地，土地闲置和浪费现象日趋严重。3计税依据不科学。第一，我国现行城镇土地使用税是以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，实行从量征税方式。这种课征方式使税额不能随课税对象价值的上升而上升，具有水源不足且缺乏弹性的缺点，不能发挥调节土地级差收入的作用，也无法对土地闲置现象和土地投机行为起到应有的调节。第二，我国现行房地产的计税依据分为按房产计税价值征税的从价计征和按房产租金收入征税的从租计征。从价计征的房产税依照房地产原值一次减除10%30%后的余值乘以1.2%的税
9、率计算缴纳。这种折余价值依据的是历史成本，并不反映房产的市场价值。通常而言，先建成的房产成本低于后建成的房产，以其历史成本为计税依据，势必将先建成的房产税负转嫁给了后建成的房产。这使得两块本来市场价值相当、能带给其实际占用者相似收益的房产，因为历史成本的不同而承担不同的税收负担，有违公平原则。4行政事业性收费过多。如市政建设重复收费、征地费用与土地使用费重复及某些管理费重复收取不合理收取等。中国针对房地产行业的行政事业性收费远比其它行业要突出，有些地方甚至出现了以费代税的现象，给房地产行业的发展造成了多方面的负面影响。5征管配套措施不完善我国房地产税收征管的配套措施不完善，影响了税收征管的力度
10、，税收流失现象比较严重。首先是财产登记制度不健全，尤其是缺乏私有财产登记制度，不利于房地产税源控管,严重影响了税收征管的力度。6. 立法层次低，法规不健全。首先,我国房地产税立法层次低，大多数税种仅停留在国务院发布的暂行条例水平，致使房地产税征管漏洞过大，限制了其组织财政收入和调节收入分配作用的发挥。其次，地方政府的房地产税权非常有限。我国的房产税是中央统一规定的固定税率，地方政府无权变动，城镇土地使用税则是国家统一规定税额幅度,各省在规定的税额幅度内进行有限的调整,同时地方政府的税收减免权亦非常有限。（三）世界各国房地产课税的现状在很多国家，房地产税是地方政府尤其是省以下各级地方政府的主体税
11、种。大多数国家和地区开征房地产税是为了筹措地方财政收入，即属于财政型的房地产税。长期以来，发达国家的财产税一直是地方税的主体税种，虽然上世纪90年代以后，有些发达国家的地方税主体税种发生了变化，但财产税仍然是一个重要的税种。发达国家财产税占地方政府税收收入的平均比例为35%，而财产税主要是对不动产所征的房地产税，在美国房地产税占据了财产税份额的75%。房地产税仍是各国地方财政收入的重要来源。世界各国房地产税的涉税项目不尽相同，在税制的设计方面有着鲜明的特点：1从税基的选择环节看，分为对全部财产征税（净房地产税）和对特定财产征税（土地税、房屋税）两种情况。如丹麦对土地评估值课征土地税，对建筑评估
12、值课征劳务税，对超过免征额的财富课征净财富税；俄罗斯则只对财产总价值课征房地产税。在税基设计上，世界各国不约而同地选择宽税基。宽税基的好处在于可以保证税收收入来源充裕，符合税收纵向公平的原则。宽税基的含义包括三个方面：一是征税范围广，国际上房地产的征税范围不局限于城镇内，也包括农村。二是严格控制减免税，基本上只对公共、宗教、慈善机构的不动产免税。三是科学设计税基，不是以房产原值或余值作为税基，而是以评估价格作为税基，有利于保证国家财政收入随房地产的价格上涨而增长。如日本、新加坡、韩国等都是按估定价值或市场价值来征税。2从税率的设计环节看，比例税率运用比较广泛，也有些国家采用定额税率和累进税率。
13、如法国的净财富税按每年1月1日净财富值实行0.5%1.5%超额累进税率；韩国对土地和建筑物所征的税是以财产价值为基础按累进税率0.3%10%征收的，另附加20的国防附加税。总的来说，世界各国大都选择的是相对的低税率，因为与宽税基搭配，可以为财政提供稳定的税源。并且低税率既降低了税收征管阻力，又有效推动房地产市场的发展，对抑制房地产价格变相攀升有积极地作用。通常的做法是采取差别税率，转让房地产环节的税负低于保有阶段的税负;农村用地税负低于城市用地；工业用房地产税负低于商业用房地产；开发程度低的税负低于开发程度高的税负;保有时间长的税负低于保有时间短的税负。3从起征点和减免税的环节看，有些国家或地
14、区对房地产税规定了起征点。如澳大利亚的维多利亚州对价值低于14万元的房产不征税;各国还有一些共同的免税项目，如公共用地（包括道路、公园等）、公共福利用建筑物（如图书馆、博物馆以及非营利性的医院、养老院、孤儿院等）；各国对农业用地也给予不同程度的减免税。4从征管环节看，大多数国家建立了严密的评估制度，随着经济的发展，运用计算机系统进行估价管理工作，已成为各国的一种发展趋势。由于对房地产征税一般都以其评估值作为计税依据，在国外已形成了一套较完善的财产评估体系。如美国房地产评估师协会（SREA）成立于1935年，是北美最大的独立性专用房地产评估师组织。5从税收法制建设上看，各国政府历来重视税收法制建
15、设，普遍制订了一套规范、严谨、可行的税收法律体系。如韩国制定了相当完备的房地产税收法规，其中主要的法规有：关于抑制不动产投机特别措施税法、抑制不动产投机和稳定地价综合对策和开发利益回收法等，而且这些税法相当具体，可操作性强。在日本，则制定了60多个与房地产相关的法规。另外，各国都很重视对逃税、漏税行为的惩治。如美国对未按期纳税者处以罚款，另按法定利率加计利息，并有留置财产权的规定。（四）构建和完善我国房地产税制的思路1科学确定房地产税的计税依据许多发达国家和地区，房地产税都以房屋的评估价值即现值作为计税依据，我国也可参照国际惯例，逐步过度至以房屋的评估价值作为计税依据，从而平衡纳税人的纳税能力
16、，充分体现房地产的财产税特征。此外，由于房屋建造在土地之上，在实物形态上与土地视为不可分割的一个整体，房地产的评估价值应包括房屋价值和土地使用权价值。但由于农村土地属于集体所有，纳税人只有房产没有地产，因此农村房地产税的计税依据仅包括纳税人房屋的评估价值。2合理确定房地产税的税率结构从整体水平考虑，目前我国房地产税收占税收总额的比重在5%左右，考虑税制改革和费改税的因素，可以适当提高税负23个百分点，即达到7%8%的水平。这需要分步实施，逐步提高税负水平。从各个税种税负水平分析，核心是确定房地产占用环节的税负水平，根据国际经验和我国实际，建议房地产税采取0.5%1%左右的比例税率，具体确定权由地方政府根据当地具体情况自行掌握。此外，土地增值税的税率可调整到10%30%的水平，其平均的实际税负水平可降低到20%左右，契税维持在1.5%3%的水平，营业税税率保持在5%左右。综合而言
