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1、浅议建立广告长效监管机制 内容摘要本文除去引言和结语之外，共有两部分，第一部分阐述建立广告长效监管机制的必要性。从内在原因分析：是广告活动内在规律的要求，是广告业发展的需要；从外在原因分析：是广告法制建设的需要，是履行广告监管职能的需要；第二部分就如何建立广告长效监管机制提出自己的意见。建立工商、卫生、广电、新闻等多个部门参与的联席工作机制，加大打击力度，建立信用分类监管，搭建信用信息网络，引导广告经营单位行业自律，完善广告法律体系以及培育一批适应新形势的人才。引 言 当今时代是信息的时代，广告作为传递信息的主要载体，已经深入到人们生活的方方面面。改革开放30年以来，我国的广告业经历了从小到大
2、，从弱到强的一个漫长过程，取得了令世界人民瞩目的成就，为发展我国社会主义市场经济和倡导中华民族的先进文化发挥了巨大作用。但是，一些不法分子利用虚假广告进行欺诈误导的现象也很严重。工商行政管理机关作为法定的广告监管主要机关，在加大执法力度，惩戒违法行为的同时，要不断创新广告监管模式，提高监管水平，建立起广告长效监管机制，促进广告业健康有序发展。一、建立广告长效监管机制的必要性之所以建立广告长效监管机制，是由广告运动内在原因和外在原因所决定的。从内在原因分析：首先，建立广告长效监管机制是广告活动内在规律的要求。广告活动是指广告主、广告经营者、广告发布者在设计、制作、代理、发布广告过程中所产生特定的
3、法律行为，包括广告发布和广告经营活动。在这个行为过程中，核心是广告主将其意思表示自行或者委托广告经营者、广告发布者发布出去，广告活动应当在法律规范内进行，但市场经济体制下经济活动的活跃性，决定了广告活动的多样和无法计量性。现代社会是信息的社会，庞大的广告信息形成了传播的洪流，渗透到社会生活的各个领域，传播的自然属性决定了违法广告信息一旦发布，对社会的危害后果即已造成。虚假违法广告的侵害客体不仅是消费者合法权益和市场秩序，更是整个社会的诚信。即使对违法者进行惩戒，其消极影响也很难挽回。因此，为了降低社会管理成本，提高执法效能，必须从广告活动的规律出发，探索在广告发布之前实施控制的手段、方式和方法
4、，建立广告长效监管机制。其次，建立广告长效监管机制是广告业发展的需要。我国广告业自改革开放恢复以来。发展迅猛。2008年，全国共有广告经营单位18.58万户，比上年同期增加1.32万户，增长7.62%；广告从业人员126.64万人，比上年同期增加15.39万人，增长13.83%；广告经营额1899.56亿元，比上年同期增加158.60亿元，增长9.11%。广告业作为国家第三产业的组成部分，在市场经济中发挥着积极的作用。广告企业要生存和发展，文化体制改革加剧，广告媒体间的竞争，在这样的背景下，广告业在发展中的各种矛盾不断显现出来。而有些矛盾和问题，特别是深层次的矛盾和问题，无法在竞争法则中自然解
5、决，需要政府积极通过行政手段，加以引导，因此，需要建立广告长效监管机制。从外在原因分析：首先，建立广告长效监管机制是广告法制建设的需要。广告法制建设包括立法和执法两个方面。经过20多年的建设，目前我国已经初步形成以广告法为核心，以相关广告法律、法规、规章和有关规定为补充的广告法制体系。但是，这个体系的基础形成于社会主义市场经济体制建立之初，随着市场经济的发展，广告活动形式更加多样，广告法存在不适应性在所难免。广告法的修改虽呼声日高，但尚需时日，在一定时期内，规范广告活动仍要适用现行法律。在实施法律的行政执法中，需要创新执法的方式、方法，重视对广告活动的行政指导，以实现立法的宗旨和目的。因此，建
6、立广告长效监管机制在一定程度上弥补了法律的缺陷和不足，可以说是广告法制建设的有机组成部分。其次，建立广告长效监管机制是履行广告监管职能的需要。按照广告法有关规定，广告监管职能的内容归纳起来主要有三：一是监督广告发布活动，二是监督广告经营活动，三是指导广告业发展。与工商行政管理其他职能不同，广告监管既有行政执法职能，又有社会管理职能。从监管内容看，除了信息内容的真实性、合法性外，还涉及到广告内容和表现的导向等意识形态领域；从监管对象来看，广告发布者作为广告活动的主体，主要是电视台、电台、报社、出版社等新闻出版单位，这些单位的性质，决定了它们区别于一般的市场主体。单纯的、完全意义的行政处罚不现实，
7、也不可能。比如各级电视台都是国家办的，依照法律规定，发布严重虚假广告的，可以停止其广告业务，实践中不能去做。因此，要做到职能到位，实现社会管理目的，必须要创新观念，在监管的途径和手段上寻求突破，建立起广告长效监管机制，这是广告监管部门履行广告监管职能的需要。二、建立广告长效监管机制的建议 长期以来，由于广告业的广泛性、社会性和超时空性，广告经营的特殊体制及广告执法环境的客观性，对广告的监督管理一直是一个难题。广告失信久禁不止，究其原因十分复杂，既有宏观的因素，也有微观的因素；既有体制的障碍，也有管理的漏洞；既有市场主体认识上的偏差，也有外部环境的影响等等。为控制广告失信行为，规范广告经营活动，
8、维护良好的市场经济秩序，建立广告长效监管机制可以说是摆在我们面前急需解决的问题，笔者结合自己近年来从事的工商行政管理工作，就如何建立广告长效监管机制谈一些个人观点，与同仁共勉，希望有益于广告长效监管机制建立和完善。 、建立广告监管部门联席工作机制广告的社会性决定了对广告的治理是一项综合治理工程，涉及广告监管的单位较多，有宣教、卫生、广电、新闻等多个部门，仅仅依靠工商行政管理部门一家难以达到治理的效果，因此，广告活动的规范，离不开相关各职能部门间的协同。如对医疗广告监管，卫生、药监部门要严格事先审批，工商行政管理部门要严格监督，新闻部门要严格把好广告发布关，各监管部门信息共享，对于超出审批范围发
9、布广告的，及时提请药监、卫生部门撤销其广告文号或暂停其新文号。对于未经审批擅自发布的及时提请工商行政管理部门依法查处。对发布严重虚假违法广告或虚假违法广告屡禁不止的广告主，工商行政管理机关要停止其广告发布。卫生、食品、药品监督部门要对其生产、经营、服务行为和资格加以限制，直至清除出市场。因此，建立长效广告监管机制要综合运用法律的、行政的和经济的手段，通过对广告活动整个环节实行全方位治理，建立快速反应的联席机制。2.从严从重打击虚假广告行为目前，我国仍处于社会主义初级阶段，讲诚信就要讲法制。有法必依，有法可依，执法必严，违法必究，诚信建设才有坚实的基础。对发布虚假误导广告的人，要在经济上实行重罚
10、，使失信者付出沉重的代价，失信行为才会有所收敛，广告业才能健康发展。对严重失信的媒介，有案必查，有查必果，绝不手软，从重治理。实行经济处罚的同时，对已触犯刑法的，要坚决移交司法机关，对重大案件实行公开处理，向社会曝光，增强威慑力，形成全社会共同抵抗失信广告行为的良好氛围，使失信者不想失信，不愿失信，不敢失信。要严格新闻媒体的广告责任追究制度。新闻媒体是广告发布的主要载体和最终环节，在新闻媒体上，广告宣传工作应该成为新闻导向的组成部分。对于发布严重虚假违法广告或虚假违法广告率居高不下的新闻媒体，由工商行政管理机关报送宣传部门、监察部门，对相关责任人和负责人做出处理。3.建立广告信用分类监管体系建
11、立广告信用监管分类体系符合当前的实际，目前受编制的限制，工商管理的执法队伍大幅度减员，如果对每个广告经营单位都全方位监管，力量明显不足，建立广告信用监管分类体系在一定程度上能弥补执法力量的不足，广告分类监管体系应该包括下列三个方面的内容：一是加强对广告主体的全面监管，严把准入关，确保准入资格合法，加强日常监管和年度检验，加强对退出行为的善后处理工作，及时停止经营行为，督促办理注销登记，确保债权人的合法权益，杜绝扰乱经济秩序、管理秩序行为的发生。二是建立广告经营信用档案。全面准确地记录广告经营准入单位合法登记的资金、场地、经营范围、法定代表人、变更登记事项等，记录广告经营单位在日常监管、年度检查
12、、专项检查以及经营活动中守信行为和失信行为及处理情况，记录广告经营单位退出市场过程中的善后处理情况。三是推行信用分类监管。根据广告经营单位的信用指标所反映的信用状况，制定广告经营单位信用等级评价标准，按照标准将广告经营单位相应地分类为：A级收信单位、B级警示单位、C级失信单位、D级严重失信单位。对所有的广告经营单位实施差别监管，对A级守信单位重点扶持，对B级警示单位加强日常监管，及时提醒改正失信行为，防止失信再发生，对C级失信单位采取重点监管，对D级严重失信单位限制其经营行为，直至取消经营资格。4.建立健全广告活动主体信用信息网络 广告活动主体信用体系是企业信用体系的组成部分和延伸，要制定广告
13、行业信用标准，评定广告主、广告经营单位、广告发布媒介信用等级，实行广告信用监管，主要是建立起让数据说话的数据库，把失信者公布于众，让其接受社会监督，受到道德和舆论的双重谴责，这是信用体系建设的关键和基础。这个数据库应该包括3个部分。 一是广告经营单位信用监管数据库。在建立广告经营单位信用书面材料档案的同时，把资料录入计算机上，按照谁登记谁录入，谁检查谁录入，谁处罚谁录入的原则，准确将广告经营单位的准入行为、经营行为、退出行为录进计算机。 二是广告经营单位信用信息查询平台。通过广告监督管理机关查询网络，便可获得所需情况，使广告经营单位的诚信情况接受社会监督。当然信用信息查询要采取限制性查询，既要
14、防止侵犯商业秘密、侵犯个人隐私权，又要防止隐瞒失信行为。三是广告信用单位监管平台。该平台是集广告业务管理的法律法规，广告经营的准入、经营、退出，广告的动态监督管理工作，广告信用等级评价，失信记录，典型案例曝光，取消广告经营资格名单公示等为一体的功能齐全、数据全面的综合平台。广告监督管理机关通过这个平台定期公告监测发现的典型虚假违法广告。 5.引导广告行业建立自律机制行业自律是广告监督管理的重要补充，是广告市场管理的重要手段，有着政府、法律所不可替代的作用。推进行业自律，增强广告业自我约束、自我规范的意识与能力，不断提高广告业的整体诚信水平和社会满意度，是广告业健康发展的保障。广告监督管理部门要
15、积极引导行业建立自律机制，加强行业内部信用管理，遵守行业自律规则，在行业内部掀起加强自律，鄙视失信的良好风尚，使行业内自己教育自己，自己提高自己，自己规范自己，自觉行动起来，提升自己的自律意识。二是引导行业组织建立行业内部的惩治失信、鼓励诚信的机制，将诚信建设纳入制度建设的轨道，以行业组织的名义定期公布广告经营单位的信用评估情况，使守信者道路畅通，失信者寸步难行。 6. 加快立法步伐，完善广告法律体系良好的市场秩序，有赖于完善的法律法规。建立广告长效监管机制，归根结底要依靠广告法律法规的完善，我国广告法颁布于1994年，随着市场经济的发展，必然出现一些新事物、新问题、新矛盾，而且随着我国加入W
16、TO，广告法也应与国际并轨，如对比较性广告我国的规定与其他大多数国家规定不一致，我国的广告法禁止比较广告，国际大多数国家允许比较性广告；再如随着互联网普及，广告监管模式发生巨大变化等等。所有这些要求我们要尽快加快立法步伐，完善广告法律体系，以避免法律监管出现“真空地带”。 7. 培育一批适应新形势的人才建立长效监管机制，关键是有一支高素质的执法队伍，否则只是空谈。新的形势下，要求我们培养一批高素质的广告监管人员，试想一个对电脑基本知识不懂的工作人员，又如何能够介入网络广告的监督管理，只有及时汲取新知识，才能适应新时期广告监管工作的需要，一方面要加大对现有工作人员的培训力度，提高工作人员的素质，另一方面从社会上引进一些懂法律懂技术的优秀人才，充实到执法工作队伍中来，带动那些相对落伍的同志。结 语本文围绕建立长效监管机制进行了论述，重点论述了为什么建立广告长效监管
