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1、唯实行政发展2004年第8-9期XING Z H E NG F A Z H AN现阶段我国行政执法存在的问题及对策思考吴辉阳(江苏警官学院, 江苏南京210012一、目前我国行政执法存在的问题及其原因1. 现行行政执法体制缺乏明显的法治特性,损害了执法机关的执法权威与效能。, , 、法规和规章, 直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响相对人的权利义务的行为。由于行政执法行为效力的恒定性, 即在撤销前不得认定为无效, 其对相对人的权利义务和公共利益关系重大, 因而现代行政法治要求作为行政执法载体的行政执法体制, 即行政机关的设立, 职责的界定, 权力的取得、分配和运作, 都必须符合
2、行政执法的要求和基本价值取向。然而在我国政治体制改革未获重大突破、政府职能未完成根本转变的情况下, 我国目前所形成的行政执法体制明显缺乏法治特性。突出表现在以下两个方面:首先, 行政执法权横向太分散, 行政执法机关的设置也较混乱, 且权限划分不清, 从而引发执法混乱的问题。根据我国宪法和组织法的规定, 各级人民政府是各级国家行政机关, 享有国家行政权力。但由于政府职能未得到合理界定, 政府的执法权力都分散到政府的各部门手中, 造成执法队伍过多过滥, 大盖帽满天飞。有的地方政府随意设立各种执法机构, 如郑州市及所辖各区竟然都设立了“馒头打假办公室”, 以加强对馒头食品卫生的监督检查, 而这一职责
3、本应就由卫生防疫站负责,“馒头办”后于2001年春在中央电视台被曝光批评后撤销。有的中央业务主管部门强制地方设置, , 迫, 管着一顶破草帽”。执法队伍过多过滥, 引发的问题很多:一是职权交叉问题严重, 执法矛盾重重, 有的应该由政府管的社会领域, 却因权限划分不清、责任不明而无人管理, 出现所谓执法空白地带; 有的社会领域却因利益驱动, 各个执法部门争着管, 抢着管, 出现多头管理、重复执法的现象, 产生所谓“执法密集地带”。执法机关之间缺乏相互协调, 各自为政, 使得不少部门整天忙于扯皮。这样严重损害了执法机关的执法权威。二是执法力量过于分散。一些城市执法人数总量庞大, 但由于队伍多, 执
4、法分散, 有的只有几个人, 很难开展经常性执法, 只能搞一些突击式、运动式的检查、整治, 这种方式的执法, 使大量违法行为逃脱了法律制裁, 而被制裁者往往是撞到枪口的少数人, 执法效果不理想, 影响了执法机关的执法效能。其次, “自费执法”, 执法趋利明显。现行行政执法体制, 总体上可以称之为趋利的体制, 一个部门执法权力大, 利益就大, 执法人员的待遇和福利就高。近些年来, 不少执法队伍实行自收自支, 以收费和罚没收入作为经费来源, 被称之为“自费执法”。在我国目前行政执法部门中, 分为财政全额拨款部门, 财政部分拨款、其余靠收费的部门, 第三类就是财政不拨款、所有人头费及执法经费完801
5、全靠自收自支解决的部门, 这一类为数不少, 据不完全统计, 几乎占到所有执法队伍的三分之一。实行自费执法, 导致执法行为与执法者自身利益直接挂钩, 造成执法行为与执法目的严重悖离, 不给好处不办事, 给了好处乱办事, “自费执法”是行政执法机关滋生腐败的制度根源。法律、法规对某类行为规定收费或者罚款, 其本意是为了防止或者减少该行为的发生, 但实际执法中, 一些部门不是重在纠正违法行为, 而是只收费、罚款了事, 有的部门甚至希望、鼓励当事人违法, 这样才有费可收, 有钱可罚, 才能保证“财源茂盛”, 保住自己的饭碗, 维持丰厚的福利待遇。这种被群众称之执法机关养违法的现象, 把立法者的良好意图
6、, 变成了某些执法机关的敛财之道。这种状况极大地损害了执法机关的执法形象、权威和效能。2. 缺乏有效的行政执法监督机制, 执法中出现严重的腐败现象。现阶段, , 就, 其权力的行使者即行政执法部门内部缺乏自我约束机制, 而外部监督又存在着约束不力的问题, 导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。首先, 在行政系统内, 除行政监督有独立的组织系统外, 对具体行政执法行为的监督, 通常是由行政执法部门自己负责进行的, 执法与执法监督两种职能没有分离, 这样, 在本位主义和局部利益面前, 很难真正自觉树立自律机制。其次, 从外部来说, 即从执政党、权力机关、司法机关、人民及舆论对行政执法的监督
7、来说, 由于党政不分, 党的监督也变成了内部监督而异化, “家法”取代“国法”的监督显得无力。而各级权力机关对行政执法的监督工作制度尚未建立、健全, 使得人大的执法监督职能未能落到实处。同时, 由于目前法院在人事、经费等方面受制于地方过多, 因此, 在监督行政执法过程中, 它的行政审判活动受到太多的过问, 使得一些地方法院的审判活动带有明显的地方保护主义倾向, 大大弱化了司法监督作用。至于人民的监督, 我国宪法虽然确认了人民的主人翁地位, 毛主席也曾说过:“让人民参政, 政府才不致松懈, 只有人人负责才不致人亡政息。”然而, 由于我国目前民主化程度还不高, 监督体系中人民主体监督角色远没有落到
8、实位。同样舆论监督也因种种原因以及本身制度的不完善而远未发挥其应有的监督作用。而“权力一旦失去制约, 必然导致腐败”。因为行政执法权力具有制裁性、强制性, 无需行政相对人同意, 便可作出具有拘束力的行政处罚或者行政强制措施或者其他行政决定, 而被管理者必须服从, 这种力量如失去必要的制约, 脱离公众意志的主导, 而为行政执法者意志所左右, 则必衍生权力的任意性和腐败性, 导致某些行政执法者利令智昏, 反仆为主, 置法律和公共利益而不顾, 以权欺人, 以势压人, 任意妄为。最终, 行政执法活动将偏离公众所期望的方向。3. , 加之社会转, , 没有经过行政执法所必备的文化素质、道德素质和法律素质
9、的培养。县一级执法人员大专以上文化水平的不到三分之一, 且相当一部分拥有大专学历者为成人函授型学历教育。这些人员经过系统业务和法律培训的为数很少, 有的上岗后连法律条文都看不懂。同时在我国目前社会转型时期泛市场化倾向和利益驱动原则的作用和影响下, 人们的价值取向和行为准则产生了变化, 开始习惯于从经济角度认识和处理问题, 这一利益驱动机制在不完善的市场经济结构中很容易使人过度地追求个人利益, 这种状况自然也影响一部分行政执法人员。他们往往将政府行为和行政执法行为市场化, 利用手中掌握的权力, 侵犯当事人的合法权益, 为个人和单位小集体捞取实惠和好处, 进行权钱交易。有的甚至卡拿索要, 贪赃枉法
10、(这方面近几年出现的海关执法腐败尤为突出 , 又由于行政执法往往与执法者的经济利益紧密挂钩, 刺激了执法者的经济欲望, 出现部分执法者违法执法, 执法犯法, 乱收费、乱罚款, 而且执法态度蛮横。人民群众对这些低素质的执法人员很有看法, 将他们的执法评价为:执法不懂法; 执法随意性太大, 滥施处罚; 以权谋私, 不正之风严重; 执法不文明, 态度蛮横。901 二、改善行政执法状况的对策构想1. 改革现行行政执法体制, 转变职能, 明确责任。改革现行执法体制, 要做到按照合法、高效、公正、廉洁的原则, 对行政执法行为进行规范, 整顿行政执法秩序, 解决人民群众关心的不执法、乱执法的问题。现阶段可考
11、虑采取以下措施。首先, 行政执法权要相对集中。对行政管理确实需要的审批、发证、收费、罚款权, 都要相对集中。对于审批, 要建立审批中心, 简化审批手续, 减少环节。对于行政处罚的集中, 要严格执行行政处罚法第16条的规定, 即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”按此原则进行试点推广。对于收费权的集中, 要配合当前正在进行的税费改革, 体, 规范收费行为、资源、, 其他行政部门不再独立对外行使行政执法权。例如杭州市在这方面就率先进行了尝试, 2001年9月, 杭州市城市管理行政执法
12、局正式成立, 开始统一行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等七项城市管理行政执法权。同时, 在县一级, 要加大县级政府行政执法中的作用; 在乡一级, 乡级政府应直接履行行政执法职能。总之, 要按照社会主义市场经济的要求, 加快政府职能的转变, 凡属社会可以自我调节与管理的职能, 都应尽快从行政执法权力中剥离出去, 而将之交予社会中介组织行使。其次, 要建立行政执法经费由财政统一拨付的制度。要尽快停止批准成立新的自筹经费的执法队伍。对于现有的以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍, 要尽快进行清理。对其中确有必要履行执法职责的队伍, 要研究由财政统一
13、解决经费的具体办法。要坚决执行我国行政处罚法等法律关于罚款、没收财物和收费的有关规定。遵守罚款、没收财物和收费的决定机关与其收缴机构分开的制度, 做到所有的罚没收入和收费都由金融机构负责收缴, 金额纳入财政预算管理。严禁决定与收缴一条龙, 杜绝坐收坐支现象, 做到行政机关的行政执法与经济利益彻底脱钩。2. 建立健全有效的行政执法监督机制。建立健全有效的行政执法监督机制是从内外两方面保证人民政府及其职能部门严格依法办事、改善和加强行政执法的重要环节, 是保障政府行为合法和适当的必要途径。从内部来说, 即从执法部门和执法机构对自身的监督制约来说, 必须建立健全包括行政执法责任制、评议考核制在内的一
14、系列规章制度。要按照宪法和行政处罚法、行政复议法、行政监察法、国家赔偿法等法律的基本精神, 严格执行行政处罚设定权制度, 实施行政处罚的主体资格制度、听证制度、对行政处罚合法性和适当性的监督制度, 以及行政管理相对人举报申诉制度。同时, 、, 将执法的目标、定任务、定职。对于执法犯法、滥施处罚、执法谋私或不执法、社会评价差的执法机关和执法人员, 要追究该机关负责人和直接责任人员的责任。将上述各方面的监控制度结合起来, 形成系统的严格行政执法的微观保障机制。从外部来说, 一是要充分发挥执政党纪委等机关的作用, 强化监督力度。二是强化各级人大及其常委会的权力监督职能, 在监督行政执法方面赋予它们独
15、立弹劾、罢免、追究、处置权力, 确实发挥权力机关对宪法、法律执行情况实施监督的积极性和重要作用。三是合理严格划分司法机关和行政执法部门的权限, 通过司法体制改革, 落实最高法院的五年改革计划, 以减少地方对法院人事任免、经费拨付方面的人为影响, 保证司法机关依法独立地对任何案件包括对行政执法过程中违法案件进行审理判决, 从而克服地方保护主义。四是充分发挥新闻舆论和人民群众的监督作用。这是行政执法外部监督体系的基础环节。社会舆论不仅是民意的反映, 而且对民意还具有强烈的导向作用, 因而, 舆论监督政府的能力很强。当前, 要鼓励适当开放新闻舆论对行政执法过程中出现的不正之风和典型错案予以公开曝光,
16、 进行评析, 发挥中央电视台焦点访谈式的作用。从完善社会舆论监督制度来看, 要建立完备合理的新闻法律制度, 规定新闻媒介的权利及其在监督行政执法时的独立11 自主性, 当然该制度也应是具有合理调控新闻自由、促进新闻媒介守法自律的法律制度。对落实人民群众的监督作用, 具体而言, 要进一步推动行政执法公开制, 对人民群众的举报、信访、上访、申诉应认真对待, 发现问题, 立即查处, 并公示于众, 以示儆戒。逐步形成人民群众对依法维护自己合法权益的舆论和环境。3. 切实加强行政执法队伍建设各级政府和政府部门都要充分认识建立廉洁、勤政、务实、高效的行政执法队伍的重要性和迫切性, 切实加强行政执法队伍特别是市县两级行政执法队伍建设。首先要建立行政执法人员学法制度。行政执法人员要学习掌握与自己执法工作密切相关的法律法规, 做执法守法、用法护法的
