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1、浅谈公共管理理论研究的前沿问题【摘要】 随着中国改革开放的不断深入，中国的公共管理面对着更为复杂的外在环境和内在机理规律，加强分析中国的公共管理理论研究的前沿问题具有重大现实意义。文章提出公共管理的前沿问题，分析当前公共管理的前沿核心，重点探讨公共管理的理论前沿，以期有助于我们预测公共管理的研究前景，正确引导我们进行公共管理的学术研究，并在现实中能够发挥指导作用。【关键词】 公共管理；理论；前沿问题一、公共管理的前沿问题公共管理学是一门研究公共权力机关和非盈利社会组织为了更有效地促进公共物品，保障和增进公共利益平均分配，促进社会整体发展，正确运用公共权力和各种行之有效的科学方法，依法对社会公共
2、事务进行管理的新兴学科。公共管理与管理学有很大的相似性。它要指引公共部门，尤其是政府部门应该怎样做才能够更有效率，其前提与基础是解释公共部门的各种收入与支出行为、公共管理以及对市场中微观主体的影响与后果。需要注意的是，与管理学不同，在具体分析问题时，公共管理有着特殊的研究前提与研究对象。而且公共部门与社会的各个主体都有着千丝万缕的关系，各个主体的反应与对策将对公共部门的政策执行结果产生巨大影响。这也就给公共管理带来了其他学科所没有的挑战。由此可见公共管理有着特殊的“为什么”的问题。卡尔森（Garson）和欧佛曼（Overman）认为，1975 年的“政策管理协助研究委员会报告”是公共管理概念流
3、行的源泉。1他们指出，在该报告中，公共管理被分为三个领域：（1）政策管理涉及政策选择和资源配置方面的问题；（2）资源管理涉及预算、财务管理、人事、采购与供给、财产管理和信息管理等；（3）项目管理则涉及日常执行，包括日程安排、记录保存、生产效率与监督等。大多数美国公共管理研究者似乎更偏好另外两个相近的概念：“政治管理”和“战略管理”。20 世纪 80 年代早期发展起来的政治管理研究跟哈佛肯尼迪政府学院密切相关。政治管理研究的主要理论家、该学院的摩尔（Moore）明确表示：“我们的公共管理概念在公共行政的传统责任之上加入了目标设定和政治管理的责任。”2由此可见，公共管理的研究重心已经从传统公共行政
4、学的 POSDCORB 范式（计划、组织、人员、指导、协调、报告和预算）转移到 PAFHRIER 范式（政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理、外部关系）。综合各国的政府改革与发展前沿报告，结合我国当前政府改革面临的种种问题，具体而言，笔者认为下列几点是公共管理的主要的几个前沿问题：（1）廉政、福利与绩效；（2）绩效与服务；（3）分权与私有化；（4）强势政府与公共服务；（5）财政与社会管理；（6）政府关系与人力资源；（7）公共权力的所有者与行使者之间的矛盾。二、公共管理的前沿核心 自改革开放以来，中国对于公共管理的理论和实践是十分广泛的，改革开放三十多年的时间中，中国在公共管理方面开展了富
5、有意义的研究以及实践。这些相关的研究和实践取得了一定的成绩，但还存在一定的改进空间，对于具备特质性的公共管理探究上仍然不够。就一般状况上分析，公共管理的主要功能仍然是社会公共权力集合者实施管理的过程，因此，公共管理在社会范围内产生影响的对象主要还是公共事务。面对不同性质的公共事务，则会产生不同的公共管理模式和方式。社会的公共事务的本质是逐渐产生变化的，具备了动态性，所以其呈现出的表现更为无限性。因此，社会公共事务的不断变化的状况对于公共管理的基本特征和基本概念范畴等会产生更多的变化和影响，而这种共存关系当中，公共管理主体仍然还是整个公共管理理论和行为中的核心要素，也就是由谁来主导公共管理的各种
6、行为，这方面存在三种研究情形。（一）公共管理者多元并存的问题如公共管理行为的实施者是政府，或者是公民其参与的层面的差异，或者是第三部门非政府性的公共管理。公共管理的主导行为当中，非政府性公共管理以及公民参与容易出现忽视政府主导性的状况，虽然在公共管理理论中也有多中心治理的观点，但是这一种研究并不能够忽视或者淡化政府在公共管理的主导性。（二）公共管理者多元功能化第二种状况是针对多元公共管理理论，提出一种结合的研究方向，即政府、民众参与以及非政府性的公共组织这三者的结合，认为新型的公共管理模式应该是政府、民众参与以及非政府性的公共组织联系在一起，形成一种新颖的公共管理体系。这种研究观点认为公共管理
7、不能够和政府的管理划上等号，也不能够把多元主体作为整个公共管理行为的绝对主导。这种观点认为公共管理行为应该是民众、非政府性的公共管理组织以及政府三者形成三个公共管理行为的主体进行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主导倾向划分出公共管理的模式类型。由政府进行主导的通常有中央集权的公共管理模式，也有民主化或者社会化的管理模式。而另外一种则是非政府公共组织进行平等合作，如社会公共事务治理自主化的方式，产生多个管理中心。由此可见，政府主导的公共管理，无论是集权式的还是民主式的，都属于一种从上到下的管理，和被管理方相互之间就是一种“父子关系”。而公民参与以及非政府组织则是互相合作的关系。从这种方向上看
8、，公共管理的整体面貌更加清晰，整个框架也更贴合公共管理实施过程当中彼此的关系，并且梳理了政府管理、社会治理以及公共管理之间的概念范畴，整合了非政府组织和公民参与的力量，整体脉络更为清晰。如果从客观的角度上看，这种研究模式主要还是希望走共同管理的模式，和实际的公共管理仍然存在一定的差距。（三）公共管理的三元体系第三种状况是提出了三元的公共管理体系。第一种就是国家机关对于社会实施的政府主导型的公共管理行为；第二种是非公共性的管理和行政结合之下的公共管理； 第三种是非国家机关，也就是公共的社会组织所实施的公共管理。这三种不同类型的公共管理行为最终在社会和国家的整体当中得到统一，整合之后就是一种整体性
9、的公共管理行为。不过，这三种不同类型的公共管理实际上不能够完全划上等号，更不是一种三等分的结构，其管理领域的边界是十分清晰的。第一种类型的公共管理行为是政府以及国家机关所实施的行为，这种行为的影响是整个社会以及整个国家的，其具备多样性以及广泛性，在国家的范畴当中具备一定的权威性。第二种类型是从私人组织的公共管理当中放大而来，它本质上就是政府的组织以委托的形式，或者部分公共权力的让渡，让部分大型私人组织拥有部分的公共管理权力。最后一种类型实际上是一种公共性和私人性的结合，这种结合就是除了非政府公共管理组织之外的公共管理行为。这种管理有时是一种政府性的公共管理，有时是具备较为明显的私人性质，这两种
10、不同性质互相之间交叠在这一种类型之中。三、公共管理的理论前沿公共管理并没有一个统一的研究角度或理论，来自不同学科背景的学者常常从自己的学科出发进行研究。1993 年，波兹曼（Bozeman）概括了三种研究公共管理的角度：政策学派的角度（P）、工商管理的角度（B）和一个尚难鉴别的角度。3凯特尔（Kettl）和米尔沃德（Milward）在公共管理的现状一书中，将政治学、经济学、社会学和心理学列为公共管理的学科基础。4在公共行政手册中，里欧（Liou）认为公共管理的研究方法包括政治学、经济学、社会学、心理学、法学、管理学、哲学等学科：政治学是公共行政分析最早使用的方法，它为公共行政中的官僚治理与官僚
11、责任的分析提供了重要依据；法学是欧洲大陆公共行政的基础；哲学则用来研究政府官员的伦理问题；近期，经济学与管理学在公共行政中扮演着主要的角色。5里欧（Liou）认为，经济学为我们更好地理解官僚制度提供了理论分析框架，商业管理中的许多具体方法则可供政府部门的改革借鉴，以提高效率。由此可见，公共管理目前在运用各个学科的理论与方法来研究公共部门（包括政府与其他社会组织）的问题。除此以外，巴特利（Batley）与拉比（Larbi）进一步指出，公共管理运用的新理论包括新古典经济学、新制度主义和委托代理理论：新古典经济学提供了以市场为基础的个体选择理论、自利人假设与分配效率标准；新制度主义则更关注如何建构制
12、度规则与规范，从而协助人们寻求利益；委托代理理论将公民视为委托人，政治家与官僚则是代理人，进而研究公共部门与私人部门之间的关系；公共选择理论依然是公共管理的核心理论，该理论假设选民会根据自己的利益投票，利益集团会寻租，政治家对权力与地位情有独钟，官僚则时刻在寻求预算最大化与机构扩张，因此，政治家与官僚会利用手中的管制权与分配权来向选民与利益集团换取选票。6综合而论，公共管理理论前沿主要包括管理主义理论、公共管理过程理论、公共选择理论、交易成本理论、政治制度理论、政治系统理论等。（一）管理主义理论管理主义理论（Managerialism Theory）也为新公共管理理论（New Public M
13、anagement Theory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。管理主义理论的理论要点：（1）公共管理领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。管理主义理论或新公共管理理论是一种正在成长着的新理
14、论范式及实践模式，为公共管理和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理理论对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共管理学科的又一次范式转变。（二）公共管理过程理论公共管理过程理论（Functional Course Theory），是由公共管理科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。理论要点是将公共管理看作是一种政治行为，通过政
15、治与政策的关系对公共管理的政治行为进行阶段性或程序化的研究。公共管理过程理论是政策分析教科书普遍介绍的理论，它把政策过程分为一系列的步骤，如议程设定、政策建构与合法化、政策执行与评估等。该理论在 20 世纪七八十年代风靡整个公共管理领域，其重要的研究成果主要体现在议程设定、政策执行和评估等阶段。拉斯韦尔认为，在整个公共管理的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的，决策者是怎样收集和处理该方面的信息的。（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的。（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普
16、遍约束力的规则，他们是怎样制定和颁布这些规则的。（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则。（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的。（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败。（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的。7（三）公共选择理论公共选择理论（Public Choice Theory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公
