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1、加强我院内部控制问题研究内容摘要本课题共分两大部分，第一部分，分析学院内部控制的现状、揭示存在的问题；第二部分，依据中国人民银行分支机构内部控制指引的要求，结合学院内部控制现状，从内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控等五个方面初步提出了一系列内部控制措施。关于学院内部控制的现状及其存在的问题，本课题认为，学院自2001年从学历教育转向干部培训以来，内部控制一直比较薄弱，近两年来学院加强了规章制度建设和风险防范工作，内部控制日趋严密规范，但仍存在一些问题，主要是：内控制度不健全，部分制度和工作流程已不能适应目前的工作需要，有些规章制度可操作性较差，部门内
2、部管理制度缺乏；制度执行不规范；制度设计对内部控制重视不够；监督管理弱化，内审再监督作用没有得到充分发挥；学院文化建设没有反映内部控制的要求。关于加强学院内部控制的措施，课题提出：要通过对员工的教育培训和有效的制度设计，营造良好的内控文化氛围，加强学院内部控制环境建设,提高员工的制度执行力；高度重视风险评估工作，定期进行岗位风险排查，及时发现可能存在的法律风险、操作风险、会计风险和信息技术风险，并督促整改完善；从制度规章、岗位设置、权限管理、计划管理和督办、会计控制、财务和基建控制、实物资产管理控制、计算机信息系统控制、法律事务管理、应急预警机制控制等方面制定和完善各种内部控制措施；通过多种形
3、式加强内部控制信息的沟通；加强对内部控制的监控，构建三层次内部控制体系。加强我院内部控制问题研究一、引言内部控制薄弱是学院长期以来存在的一个重要问题，本课题通过梳理总行内审司对学院两任院长离任审计报告中提出的学院内部控制存在的问题、近两年查处的几起案件和学院内部审计揭示出的内控问题，结合学院开展的制度落实情况专项检查工作和岗位风险防范指南工作，分析学院内部控制的现状、揭示存在的问题。课题依据中国人民银行分支机构内部控制指引的有关要求，从内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控等五个方面提出符合学院实际的一系列内部控制措施，以进一步健全学院内部控制机制，促进
4、学院依法、正确、有效地履行总行赋予的干部培训职责，充分发挥人民银行干部培训主渠道、主阵地作用；通过完善内部控制机制，保障学院培训组织、培训服务、金融研究、信息服务以及财务管理、基本建设、集中采购等各项工作规范、有序、高效运作；保障学院培训资源有效利用，各项资产安全完整；保障培训业务信息、财务信息等真实可靠。二、学院内部控制的现状及其存在的问题学院自2001年从学历教育转向干部培训以来，由于对内部管理重视不够，学院内部控制一直比较薄弱。2006年总行内审司在对原院长进行离任审计时，就指出我院存在内部控制机制不完善、制度不健全、操作不规范、监督不得力等诸多问题。2008年总行进行内审时也指出了学院
5、在基建方面存在内部授权管理不严、集中采购内控制度不健全等问题。2006年和2007年学院先后查处的工作人员挪用公款、基建工作失职渎职等几起案件，其发案原因，一个重要方面也是规章制度不完善，一些应该建立的规章制度还没有及时建立起来，已有的一些制度也没有得到很好的执行；对基建、财务等重要部门和岗位的监督管理不到位，缺乏有效的内部控制。近两年来学院加强了规章制度建设和风险防范工作，坚持把完善规章制度、强化内部管理、规范工作流程、防范岗位风险放在重要位置。从2006年7月开始学院对规章制度进行了梳理、补充和完善，形成了办公制度、培训管理制度、科研管理制度、人事管理制度、财务管理制度、行政后勤管理制度等
6、综合性规章制度70余项，并于2008年5月汇编成册；制定部门内部管理制度50余项；组织编印了工作流程；组织开展了岗位风险排查，对学院17个部门121个岗位风险点及潜在风险进行梳理，制定了学院岗位风险防范指南并印发给全体员工人手一册。开展制度落实情况专项检查工作，对规章制度进一步完善和补充。通过上述工作，学院内部控制日趋严密规范、内部管理不断改善，干部职工遵章守纪、按章办事的意识明显提高，初步形成了办事有章可循、工作有流程指引、岗位风险能够得到较好规避的环境氛围。但是内部控制的健全、有效是一个动态的过程，随着学院所处环境的不断变化和学院自身的不断发展，现有内部控制还不能完全适应这种形势的变化，存
7、在的主要问题有：（一）内控制度不健全目前，学院虽已完成70余项综合性规章制度，但仍然存在制度不健全的问题，一是部分制度和工作流程已不能适应目前的工作需要，需要进一步修订、细化和补充，如签报管理办法、考勤和劳动纪律管理办法及车辆与驾驶员管理规定等，初步统计，约有50余项制度需要结合当前的工作实际重新进行修订，另外，原有的专职研究人员聘用管理暂行办法和兼职研究人员管理暂行办法自制定出台以来从未实施，需要废止；二是有些规章制度过于笼统，可操作性较差，如：学院基本建设管理实施细则中的许多环节可操作性不强，学院基本建设管理实施细则中关于基本建设程序的规定与报建项目总体工作流程不一致；基建工程变更签证管理
8、制度与建筑工程变更签证工作流程不一致；培训收入成本核算办法缺少具体的操作规范；学院小型工程和维修管理办法与学院集中采购管理实施细则存在一定矛盾；应急管理制度需要进一步细化，等等；三是部分制度缺失，如学院在财务管理方面尚缺乏财务管理制度、基建财务管理办法、预算管理办法、票据管理制度等一系列制度和办法；四是部门内部管理制度缺乏，比如，办公室对于保密性、原则性较强的文印室、机要室还缺乏机要室管理规定、文印室管理规定；会计财务部缺乏会计交接管理制度，等等。（二）制度执行不规范在制度执行方面，仍然存在不按规定程序和授权办事、个别业务遵从习惯做法等有章不循的现象。 如中国人民银行基建管理办法明确规定了对基
9、建档案资料的规定要求，而学院的部分基建档案缺少工程项目的可行性研究报告、设计任务书等工程基建档案资料。学院基建管理办法对工程签证变更有明确要求，但是学院西区道路、停车场改造工程和1号培训楼等工程仍然出现签证变更随意性大，变更签证过多等现象。又如，在学院的集中采购活动中，一些按照规定应公开招标的项目未进行公开招标，违反了中国人民银行办公厅关于2007-2008年集中采购项目及限额标准的通知（银办发2007138号）的有关规定。在我院以往的采购项目中，包括空调机房系统改造、学员食堂装饰装修等多个项目共1748万元的合同应公开招标而未公开招标。部分采购项目未能制定详细的投标、开标、评标实施方案，评标
10、过程中没有形成书面记录或会议纪要，某些采购项目验收意见书缺失。（三）制度设计对内部控制重视不够在组织机构设置上，重部门设置轻岗位设置，重部门之间控制轻岗位之间控制；没有系统的权限规范，没有完善的授权管理；某些重要事务没有设立相应的岗位，如，长期以来学院没有设立法律事务岗，这也是导致我院近几年出现法律风险，几起官司败诉的一个重要原因。另外,部门职责缺乏相互牵制，如集中采购办公室负责我院招标采购工作，但我院未有明确的部门和岗位负责联系标底编制工作，联系标底编制主要是由集中采购办公室和标底编制公司进行联系，这种操作办法很可能会给我院的招标采购工作留下隐患，影响招标采购工作的公正、公开、公平。存在不相
11、容岗位兼岗操作现象，如集中采购办公室三名工作人员按采购类别分设为工程类岗、货物类岗和服务类岗（兼综合岗），每人负责各自类别的工作，工作中，从采购项目下达，到编制招标文件、发布招标公告、接受投标报名、进行资格审查、合同签订、验收等等一系列程序均由该类别岗位的人负责。某个项目是怎样招标的，由哪些公司报名，采购方式是否合理，验收情况如何、采购合同存在瑕疵与否，其他人知之甚少。这种岗位设置对人员的道德素质要求很高，潜在风险较大。（四）监督管理弱化，内审再监督作用没有得到充分发挥由于人力、能力等多方面的原因，纪检内审部门和其他综合管理部门的监督往往是事后监督多，事前及事中监督少，监督滞后，监督范围有限，
12、岗位职责不够具体明确。近两年，学院纪检监察办公室在开展审计工作时，为了解决审计人员不足的问题，邀请了一些同志参与了项目审计，但兼职审计员与审计独立性存在矛盾，因为这些同志的工作部门往往是涉及人、财、物的重要部门，而这些岗位正好是内审监督的重点对象；此外，兼职审计人员的工作时间也不能得到有效保证。（五）学院文化建设没有反映内部控制的要求工作中没有真正树立“内部控制先行”的理念，业务制度的学习培训还有待进一步加强。部分工作人员对岗位职责认识不清，履职不认真。从学院2号培训楼和信息楼装修施工合同纠纷案看，基建工程所涉及的项目预算、招投标文件、建设施工合同、施工过程变更签证、报审工程决算资料、结算审核
13、验证定案表及职能部门的职务行为都具有法律效力，但所涉及的责任人并不完全了解自身行为的法律效力。三、加强学院内部控制的措施学院内部控制是通过制定和执行一系列具体的制度、程序和方法，对相关风险进行识别、分析和应对的机制和动态过程，包括内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控。加强学院内部控制就要紧紧围绕上述5个方面展开工作。（一）加强学院内部控制环境建设内控制度要靠人去操作，内控机制作用的对象最终也归结到人。作为内控制度建设者、执行者，员工的职业道德水平、胜任能力和诚信度是影响内部控制环境的一个非常重要的因素。良好的内控文化氛围，不仅有助于提高员工的综合素质，
14、使人的自觉行为与内控制度对人的行为约束有机结合，也有助于防范道德风险。因此，围绕“人”的问题构建良好的内控环境至关重要。要通过对员工的教育培训和有效的制度设计，营造良好的内控文化氛围。首先，宣传、组织、纪检等部门联动，形成强有力的宣教大格局，积极开展思想道德教育和警示教育,提高员工的政治、业务素质、职业道德素养和制度执行的自觉性；加强学院文化建设，增强员工对内部控制的正确认识，培养员工正确的风险意识、责任意识；其次，要创造公平、平等、择优的用人环境，建立健全有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制；建立健全对员工尤其是中层干部的考核、任用、监督管理制度，认真贯彻执行岗位轮换、任期离任审计制度。强化
15、激励约束机制建设，通过合理健全的奖酬制度和明确的惩戒措施，促进员工积极推进内部控制建设；第三，进一步完善各类规章制度，牢固树立“制度先行”的管理理念,每项业务、每项操作都要有章可循,并严格在制度监督之下,增强内控机制的牵制力和约束力；要将纪律要求体现在制度之中，并实行严格的责任追究；建立规范的行为准则，明确员工贯彻执行内部控制的具体要求，并通过培训、监督、考核等方式，强化正当行为的规范性；第四，加强学习培训,提高员工的制度执行力。理解掌握制度是执行制度的前提,各部门要加强对业务制度的学习和培训,让每一位员工都熟知自己的岗位职责、业务规定、操作流程、工作标准,以及相关业务相互监督的内容和方法,明
16、确自己的工作权限、责任和义务,提高按章操作的能力。（二）重视风险评估内部控制是对风险的管理与控制活动，风险的存在是控制的原因，风险评估是内部控制制度的基础和关键，其活动包括风险识别、风险衡量和相应的控制活动。学院应高度重视风险评估工作，可以考虑由纪检监察办公室牵头，定期进行岗位风险排查，对各部门各岗位风险控制措施的有效性进行评估分析，对各部门规章制度的完善情况及执行情况进行分析评估，以及时发现问题，督促部门整改完善。在风险评估中，一是要高度重视法律风险，近年学院发生的几起基建合同纠纷案件主要就是由于合同条款制订不严谨，对重要内容约定不公而引发的。因此要通过建立相应的合同管理制度，做到管理层次清楚、职责明确、程序规范，从而使合同的签订、履行、考核和纠纷处理都处于有效的控制状态。同时，对相关工作人员加强法律知识培训，提高合同意识，掌握合同法律制度，并自觉
