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1、在我国,水环境生态保护补偿制度以充分发挥,的主导作用为主要形式篇一：我国生态补偿政策措施实施中的问题与对策我国生态补偿政策措施实施中的问题与对策 摘 要：本文从中国生态补偿制度的历史回顾入手，通过生态补偿案例实证分析，研究了森林与自然保护区的生态补偿、流域的生态补偿、矿产资源开发生态补偿、区域生态补偿、其他生态补偿和生态补偿政策制定与实施，针对我国生态补偿实施中存在补偿主体范围狭窄，补偿对象确定方式不合理，生态补偿标准确定不科学，补偿对象的利益平衡难以保证的问题，提出加强制度建设，生态补偿软环境建设对策。关键词：中国；生态补偿；问题；对策生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根
2、据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。建立健全覆盖利益相关者的生态与环境保护激励约束机制，全方位多层次构建生态补偿政策体系框架对于促进资源可持续利用，保障社会经济生态可持续发展有着深远而重要的意义。1. 生态补偿及其理论基础 生态补偿的概念自然资源学家EFCook（1979年）提出自然资源价值，指出自然资源的开发是有限的、不可逆的，对自然资源的使用必须以一定的经济代价作为补偿，这是国际社会第一次提1出用补偿的思想解决自然资源价值问题。而对于生态补偿，国内外至今未见明确的定义。国际上对生态补偿的概念使用较
3、少，比较通用的是生态或环境服务付费。Wunder（20XX年）提出，PES对于生态环境保护管制手段而言, 是一种替代管制、基于市场的经济手段, 具有自愿的交易、明确界定的生态系统服务、对应的买卖者、付费是有条件的等特点。我国对生态补偿到目前为止还没有一个统一的定义。生态学方面,环境科学大辞典中将其定义为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、3调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。经济学方面。生态补偿概念由20世纪90年代前期的文献中定义的生态环境加害者付出赔偿的代名词发展4为90年代后期的对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激
4、励机制和协调机制。5法律意义上，杜群对生态补偿的定义为：国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。总之，尽管生态补偿没有统一的定义，但其基本理论是一致的。 生态补偿的理论基础 生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。 生态环境价值论Costanza等和联合国千年生态系统评估的研究在这方面起到了划时代的作
5、用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。6 外部性理论外部性理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本和生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生
6、态环境保护领域难以达到帕累托最优。 公共物品理论自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性和消费上的非竞争性两个本质特征。公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性
7、的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。 其他原则国外主要提出了PGP和BPP这两个基本原则，即生态保护者得到补偿和生态受益者付费的原则，在一些国家已经得到实现。我国政府非常重视这方面问题，如温家宝总理在第六次全国环境保护大会上就提出了“谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则7。这些基本原则的确立为生态补偿研究和实施提供了依据。2. 我国生态补偿制度研究历史回顾我国生态补偿研究具有较为明显的阶段性特点，可以划分为4个阶段。 探索阶段（1992年以前）我国有关生态补偿研究始于20世纪80年代，最初
8、是从关注森林生态效益补偿问题开始的8。前期主要从自然科学的角度进行生态补偿研究，主要观点是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金，以物质和能量的方式归还于生态系统。但是相关的研究成果并未得到应有的重视和形成较大的影响。 理论研究阶段（19921998年）我国关于主动的、大规模的生态补偿理论研究始于1992年。我国政府关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告中指出：各级政府应更好的运用经济手段来达到保护环境的目的。在这一背景下，为实现生态、环境、资源的永续利用，开征生态补偿费被广泛接受。1992年，原国家林业部提出必须尽快建立中国森林生态补偿机制9。这一阶段的生态补偿研究主要集中于
9、理论探讨，现实实践中生态补偿费与资源税费和环境税费（排污费）的比较界限模糊。 理论与实践结合研究阶段（1998年20XX年）我国政府高度重视生态环境保护和建设工作，全面启动了以林业为主的六大生态工程。同时在1998年颁布的新森林法明确了森林生态效益补偿基金的法律制度，使得生态补偿从理论到实践完美的结合在一起。 全面推动阶段20XX年国家制定的“十一五”规划中提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。20XX年发布的国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见（环发20XX130号）提出，我国将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域开展生
10、态补偿试点，从而全面推进生态补偿机制。3. 我国生态补偿研究现状经过近30年的生态补偿理论研究与实践探索，我国生态补偿研究主要集中在概念、理论基础、补偿手段、政策机制、必要性及可行性分析、补偿标准模型与确定、实践案例研究、国际经验借鉴和法律制度建设等方面。中国环境与发展国际合作委员会课题组探讨了生态补10偿的付费和补偿的原则。李克国等等建议建立和完善生态税、资源税，推行绿色税收政策。11许正中等提出建立包括西部生态补偿机制、重点生态功能区补偿机制、流域生态功能区补12偿机制和要素补偿机制的多层次补偿系统。吴晓青应用生态经济学、环境经济学的理论,13用受益总量和经济损失二者差值得出受益者应提供的
11、补偿数量。刘玉龙等在新安江流域通过对上游地区生态环境保护成本进行核算，建立了下游地区对成本进行分担的流域生态补偿14模型，并提出了流域生态共建共享的理念。陈尉等将我国生态补偿分为、流域水资源生态15补偿矿产资源开发区生态补偿等7类。何勇等借助对国内外森林生态补偿发展概况的论述。16提出了自愿协商方式在生态补偿中的应用。秦艳红提出界定受偿方和支付方等完善生态补偿机制的措施。我国生态补偿的研究存在不足之处，对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少；生态补偿机制如何构建的研究偏少，侧重于生态补偿机制建立的理论基础与部分概念区分；主要关注国家宏观层面，探讨区域、流域等生态补偿的研究较
12、少；在生态补偿评价方面的研究较少，研究停留在表面的层次，缺少在评价的定量和模型方面进行深入的研究。研究方法上，以宏观的定性研究为主，相对于国外生态补偿的研究，缺少案例支撑17的实证研究。4. 中国生态补偿政策措施实施 生态补偿措施实施现状20XX年9月，国家环保局倡议开展生态补偿试点工作；20XX年中央一号文件指出，要“建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度，多渠道筹集补偿资金，增强生态功能”。20XX年中央一号文件指出，要“提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点”。中国环境与发展国际合作委员会也将森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿列为专
13、题进行研究。本文对我国生态补偿类型划分了森林与自然保护区的生态补偿、流域的生态补偿、矿产资源开发生态补偿、区域生态补偿、其他生态补偿等五大类。 森林与自然保护区生态补偿措施实施案例森林与自然保护区的生态补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，除了森林生态效益补偿基金制度之外，天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。1992年国务院批准关于一九九二年经济体制改革要点的通知，明确提出林价制度和森林生态效益补偿制度；1993年国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知，指出“要逐步实行征收生态效益补偿费制度”；1993年国家环保局发布的关于确定国家环保局生态环
14、境补偿费试点的通知；1998年修订森林法，明确了森林生态效益补偿基金的法律制度。20XX20XX年为森林生态效益补助资金试点阶段；20XX年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了中央森林生态效益补偿基金管理办法。20XX年中央一号文件指出，从20XX年起提高中央财政对属集体林的国家级公益林森林生态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，开展造林苗木、森林抚育补贴试点工作。各级地方政府在森林与自然保护区的生态补偿工作也卓有成效地进行着。广东、浙江、北京、福建、江西、广西、云南等7 省均在省级政府财政预算设立地方补偿基金18。宁夏回族自治区固原市原州区以1 5
15、00kg/hm2粮食外加300元钱的补偿方式补偿给原州区退耕户，补偿成本基本上由政府承担19。江苏省在平原林业生态补偿机制建设中，采取了以政府补偿为主，同时积极探索利用市场机制的作用，积极引导社会各方参与，在现实操作中可形成例如补偿金、补贴、生态保证金（押金退款）、赠款等方式20。福建省武夷山市采取了旅游开发与自然保护区补偿结合的方式，星村镇红星村以万元/hm2林地入股森林公园，森林公园按15元/年hm2的标准支付村民资源保护费，村民负责护林任务，同时对景点利润进行分成21。在森林与自然保护区生态补偿中仍然存在着一些问题，诸如：补偿标准普遍低于木材经济利用价值、补偿标准长期沿用，没有根据价格指数变化调整、补偿标准单一，没有因林而异、未对全部重点公益林实施补偿、补偿资金单一依靠政府补贴等。 流域生态补偿措施实施案例在流域生态补偿方面，虽然我国政府出台相关政策规定较晚，但地方流域生态补偿的案例屡见不鲜。地方的流域生态补偿实践主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿，如北京市与张家口市境内水源地之间的水资源保护协作，从20XX
