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1、新能源产业的发展思路和政策建议国务院发展研究中心“重点产业调整转型升级”课题组【内容提要】近年来新能源技术进步加快，成本大幅下降，很可能成为金融危机后最为重要的新兴产业。我国新能源产业呈现出快速发展的势头，地方和企业的积极性很高，但同时也出现了一哄而上、无序发展和新能源发电上网难等问题，亟须明确发展思路，理顺体制机制，突破技术瓶颈，争取在全球向低碳经济转型中占领产业制高点。【关键 词】新能源/体制机制/技术瓶颈/发展思路一、国际新能源产业的发展趋势(一)新能源技术创新加快，能源转换效率显著提高，价格大幅下降风电最大单机容量由上世纪80年代30千瓦提高到目前的5000千瓦，上网价格由15.8欧分
2、/千瓦时下降到4欧分/千瓦时。硅基太阳能光伏发电效率由上世纪90年代不到10提高到目前的1718，并出现了82的技术学习曲线，即规模增加1倍，价格下降18。风电价格有望下降到3欧分/千瓦时，太阳能发电价格在2020年前后可与火电相当。(二)新能源进入规模化快速发展阶段，在新增能源供应中占有重要位置，逐步由补充能源提升为主力替代能源过去10年，光伏太阳能年均增长38，风电年均增速也达到28。2008年全球有10台核反应堆在建(不包括中国)，是自1985年以来开建核电站数量最多的一年。(三)发展新能源被认为是同时解决金融危机和气候危机的战略性支点，主要国家经济刺激方案中加大了相关领域的投资国际金融
3、危机发生后，美国、欧盟等主要国家把新能源作为新兴产业，加速向低碳经济转型，在经济刺激方案和经常性研究预算中加大了新能源领域的投入。美国的经济刺激方案中的10，即800亿美元投入新能源领域，这是美国历史上政府在能源领域的最大投资。欧盟在新能源研究开发上的支持力度也很大，仅碳捕捉和封存技术一个示范项目的预算支持就高达12.5亿欧元。私营部门的资金也很活跃，美国硅谷大量科技公司转向了新能源的研究。二、我国的新能源资源状况，产业基础和存在的问题(一)我国可再生能源资源丰富水能资源技术可开发装机容量为5.4亿千瓦，年发电量2.47万亿千瓦时，世界排名第一。太阳能资源非常丰富，2/3的国土面积年日照小时数
4、在2200小时以上，年太阳辐射总量大于每平方米5000兆焦(相当于每平方米170公斤标准煤)。全国陆地可利用风能资源3亿千瓦，加上近岸海域可利用风能资源，共计约10亿千瓦。生物质资源可转换为能源的潜力约5亿吨标准煤，今后随着造林面积的扩大和经济社会的发展，潜力可达10亿吨标准煤。(二)新能源开发利用取得一定进展近年来，风电等可再生能源发展迅速。2008年我国水电、核电、风电、太阳能等新能源的开发利用总量为2.34亿吨标准煤，占能源总消费量的8.9。其中水电装机1.7亿千瓦，风电装机1215万千瓦，核电装机908万千瓦，太阳能热水器总集热面积达到1.25亿平方米。2008年我国新增风电装机为62
5、5万千瓦，占全球风电新增装机的23；风电上网电价下降到0.50.6元/千瓦时。太阳能发电价格下降速度更是超出意料，2008年国家核定的太阳能上网电价为4元/千瓦时，2009年3月甘肃敦煌太阳能发电项目招标中值价格降至1.5元/千瓦时，中标价格为1.09元/千瓦时。(三)已形成规模较大、体系相对完善的新能源产业核电设备的国产化、规模化发展取得进展，已经具备每年生产68台套核电设备的能力。风电设备制造能力大幅提升，2008年内资与合资企业产品占新增装机的75.6，累计装机容量超过外资企业。光伏电池产量达到200万千瓦，全球市场占有率由2002年的1.07上升到2008年的30，居世界第一位。太阳能
6、硅材料的产量由2005年的30吨增加到2008年的5000吨，国内自给率达到了25；预计到2009年底，国内太阳能硅材料的产能将达到3万吨。太阳能热水器年产量达到3500万平方米，占全球产量的一半以上。(四)新能源产业发展中还存在一些亟待解决的问题1.技术基础仍比较薄弱。一是核心技术并未完全掌握，关键部件仍依赖进口。我国核电制造、建设和运行能力有明显提升，但核电设计能力总体上停留在引进机型的翻版设计上，设计原理和诀窍并没有真正掌握，大锻件、主泵和特殊材料的国产化和自主化还有很长的路要走。风电新机型开发能力不足，控制系统、关键轴承仍依靠进口。太阳能电池产业规模较大，但是多晶硅的制备提纯技术，特别
7、是四氯化硅等有毒副产品的回收技术仍未掌握、也难以引进。二是技术创新的支撑体系薄弱。新能源科研力量分散，缺少共性研究开发平台。科研力量多分散在大学等研究机构中，缺乏领军性的创新平台开展共性技术的研发和产业化。另外，企业规模偏小，研发能力较弱，缺少像通用电气、西屋、三菱、西门子等大型综合性设备供应商；即使具有一定经济规模的企业，其研究开发能力还不如发达国家中小型专业技术公司。2.产业发展亟待加以规范。目前，风电、光伏发电设备的技术标准匮乏，强制性检测和认证制度尚未建立，企业进入也没有相应的技术门槛。这种状况带来两个问题：一是企业一哄而上，恶性竞争。由于有政策鼓励，又没有进入门槛，大量企业进入新能源
8、领域。目前，风电主机厂超过70家，前四家产能超过1200万千瓦；多晶硅生产厂家超过30家，到2009年底产能可以达到3万吨，而2008年全球多晶硅需求只有4.52万吨。在缺乏核心技术和创新能力的情况下企业大量进入导致低价竞争，甚至是恶性竞争，通过牺牲产品质量和可靠性来压低价格。二是产品质量存在隐患。新能源产业呈“爆发式”增长，很多产品从研制到批量生产周期太短，产品研制中的问题在批量生产之前没有充分暴露和有效解决，加上未经任何检测就被大量投放市场，有可能出现大面积设备故障，造成重大损失。3.相关体制仍未理顺，新能源发电设备撂荒现象仍比较严重。以风电为例，2008年底我国有1215万千瓦的风电机组
9、完成吊装，其中1000万千瓦通过调试可以发电，但2008年底实际并入电网的风电装机容量仅为894万千瓦，占吊装完成的风电装机总量近73。新能源发电设备撂荒的背后是相关体制机制问题没有理顺，包括新能源电源发展和电网建设的不协调、新能源发展带来的成本增加没有及时传导、对电网企业缺乏强制性要求和监管等。三、新能源及产业的发展目标和主要思路(一)发展目标就当前的形势而言发展新能源有三个重要意义：1.带动经济增长，扩大就业。与传统能源生产主要靠资源消耗不同，新能源主要靠设备投资和人员维护，因此新能源投资需求大，带动作用强，就业容量大，是金融危机的背景下扩大内需、增加就业的重要途径。根据测算，l元核电投资
10、可以带动GDP增长1.03元，总产出增长3.04元。按照日前批复的核电建设进度，2010年核电投资可以带动总产出增长3084亿元，GDP增长1009亿元，相当于拉动GDP增长0.3个百分点，对建筑业，通用、专用设备制造业，金属冶炼及压延加工业等9个行业的产出拉动作用超过百亿元。2.培育新的优势产业，促进结构升级。新能源产业链长、人力资源投入大。与发达国家相比，我国有明显的成本优势；与发展中国家相比，我国有明显的产业配套优势，我国发展新能源产业有独特的竞争优势。如果把握得好，新能源产业将会成为我国新的优势产业。3.减轻温室气体减排问题上的国际压力，增加气候谈判的主动性。美国众议院在6月26目通过
11、了美国清洁能源与安全法案，设定了2020年前减排17、2050年减排83的目标，美国态度的转变会给我国在温室气体减排国际谈判中带来更大的压力。“十一五”节能减排工作已经为我国带来了良好的国际声誉。目前正在制定中的新能源发展规划，如果在哥本哈根的气候谈判前予以公布，将会为我国赢得良好的国际声誉，增加谈判的主动性和筹码。新能源及其产业的发展可考虑如下目标：1.新能源发展目标：争取到2020年风电装机达到1亿千瓦，核电装机达到8000万千瓦，太阳能发电装机达到2000万千瓦，新能源利用量相当于9亿吨标准煤，占能源消耗的20，每年减少二氧化碳排放为24亿吨，成为节能之外另一个主要的二氧化碳减排途径。2
12、.新能源产业发展目标：一是产业规模目标。目前我国新能源装备制造业的年产值在2000亿元左右，其中光伏电池700亿元，太阳能热利用产业400亿元，风电制造和核电制造均在400亿元左右。争取在未来三年使新能源产业年产值翻番，产值达到4000亿元。考虑到对设计、安装、运营、维护和配套设施的带动作用，新能源每年带动上万亿元的GDP增长，成为拉动经济增长的重要力量。二是产业创新和竞争力提升目标。未来三年，解决装备自主化和国产化、特别是关键零部件的国产化问题；能够在三代核电技术、大功率风电、太阳能多晶硅制备等关键技术的消化、吸收上取得突破。到2020年，新能源技术的研究开发能力大幅提升，在先进核电技术、海
13、上风电和第三代太阳能技术的研究开发上处于国际先进水平，产业竞争优势由基于廉价劳动力的低成本优势转向基于较高科技含量和规模经济的新型竞争优势，新能源产业成为中国新的优势产业。(二)发展思路1.项目建设与产业发展并重，要花大力气突破技术瓶颈、提升新能源产业的核心竞争力。新能源发展的速度和规模，与新能源装备制造业的发展、特别是技术创新能力的提升必须统筹起来。政府要利用财税、价格等政策培育发展新能源市场，更要将功夫下在新能源产业上来，通过需求拉动显著提升新能源产业的研发、设计、制造和运营能力，突破技术瓶颈，培育出一个以技术创新为核心能力的新兴产业，为经济增长增加新的引擎。因此，须要克服政府部门之间职能
14、划分的局限，统筹好新能源及相关产业发展的关系。政府既要制定新能源项目建设规划，也要制定相应的产业发展规划，从规范产业发展、提高自主化国产化水平、促进技术创新等多个方面加以支持和引导，切实提高我国新能源的产业水平和国际竞争力。2.坚持两条腿走路。既要大规模集中利用，也要重视分散利用，因地制宜多途径地发展新能源。从国际上看，欧洲主要走分布式利用的道路，德国2300万千瓦的风电装机中绝大部分是中小风场，最大风场的装机规模也只有6万千瓦，并且大部分风电直接入配电网，就地消化。美国既发展大型风电，也鼓励小型风电和家庭太阳能等分布式能源的发展。我国的资源禀赋条件，决定了我国需要走大规模发展和分散式发展相结
15、合的道路，不能只把注意力放在大风电、大核电、大光电和大电网上。具体而言，在发电侧，不仅要在资源富集的地区建设风电和光电基地，大规模集中利用新能源，也要鼓励中小规模风场建设和资源条件一般地区的小型风电利用，加快量大面广的太阳能分散利用。在用电侧，采取“远距离输电和就地利用并举”的方针，既要加快输电通道建设，将新能源基地电力输送到负荷中心，也鼓励在可再生电源附近发展对电力稳定性要求相对较低、水资源消耗少的载能工业，将能量以载能产品的形式输送出来；同时，提高配电网智能化水平，逐步实现与分布式能源利用系统的电力双向供电，互济余缺，提高就地消纳能力。3.积极鼓励社会投资，利用价格、财税等政策对新能源的加快利用和降低成本实行双向激励。目前亟待建立合理的准入政策、技术标准和市场机制，特别是在当前电力供需出现阶段性过剩的条件下，进一步推进电力体制改革，加大对电网公平接入的监管，保证各类投资者无歧视地使用电网设施，形成有利于新能源发展的市场机制。新能源的价格补贴政策必须同时发挥两方面的作用：一方面，通过价格补贴提高新能源的经济性，以加快和扩大利用来实现产业的规模经济；另一方面要对投资者形成效率激励，促进其降低成本和技术创新。自2003年起实行的风电特许权招标，尽管出现了恶性竞争等问题，但竞争机制的引入显著降低了风电上网电价。根据资源状况设定分区域的风电标杆电价，虽
