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1、把最严格的土地管理制度落实到基层有关人士谈如何遏制乡镇政府及村级组织土地违法行为_太和. 把最严格的土地管理制度落实到基层有关人士谈如何遏制乡镇政府及村级组织土地违法行为2008-03-29 17:00 国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知指出，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。大量统计数据表明，当前农村集体建设用地管理中出现的问题，突出反映在乡镇政府和村级组织土地违法上。那么，当前乡镇政府和村级组织土地违法为何多发?有哪些特点?查处这类违法行为存在哪些问题和障碍?如何有效遏制这类土
2、地违法行为?围绕这些问题近日记者采访了部分国土资源执法人员及法律专家。 乡镇、村土地违法多发，暴露出管理缺失和管理越位两个突出问题记者：在农村集体建设用地管理方面，当前乡镇政府、村级组织涉地违法主要有哪些特点?暴露出那些问题?有哪些违法形式?侯福志：乡镇政府和村级组织涉地违法主要有以下三个特点。首先是违法现象的群发性；全国第六次、第七次卫片检查显示，全国的土地违法呈现出群发性态势，几乎所有的乡镇和村庄都有，呈现出农村包围城市的特点。同时还呈现出大分散、小集中的特点，以乡镇工业园、产业园等集中连片的违法形式存在。其次是违法主体的多样性。违法主体既有村民、市民等自然人，也有村委会、国有企业、村镇企
3、业等法人组织，甚至有乡镇政府从事公务的人员。总体上看，各类违法案件很多都有政府部门或者村委会的影子。特别是村委会以建设工业园、发展经济和招商引资的名义，把企业和个人绑在违法占地的“战车”上作为人质，给查处工作带来相当难度。再次是违法行为的复杂性。买卖土地、非法占地、破坏耕地、非法出租、非法取土等行为均有发生，但又以村委会非法出租(即“以租代征”)以及企业、个人非法占地为主要违法行为。另外，最近一两年来，许多地方打着建设新农村的名义违法占用集体土地开发房地产。乡镇政府、村级组织土地违法多发，暴露出管理缺失和管理越位两个突出问题。首先是乡镇人民政府管
4、理职责的缺失。按照土地管理法第三条的规定，各级人民政府(含乡镇人民政府)应采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。国务院颁布的基本农田保护条例第六条也规定，乡镇人民政府负责本行政区域内的基本农田的保护管理工作。但在实际工作中，在处理发展经济与保护耕地的关系上，乡镇人民政府往往把二者的关系对立起来，过多地把天平向促进经济发展的方向倾斜，在以经济建设为中心的幌子下，没有能够正确履行耕地保护特别是基本农田保护的责任。这种职责缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。其次是村级组织的管理越位。某些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行“第二国土局
5、221;的职能。按照土地管理法的规定，农村集体经济组织或者村委会是集体土地的所有者的代表。既然是所有者，那么，按照他们自己的逻辑，村委会当然可以充分享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利。然而，按照土地管理法有关用途管制的规定，集体土地所有权是一种不完全的所有权，集体经济组织或者村委会在行使所有权的同时，应当遵守土地用途管制的要求。但在现实生活中，一些村级组织以发展经济和履行村民委员会自治法赋予的权利为说词，片面理解土地管理法的法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，使土地用途管制等重要法律制度在某些地方形同虚设。陶品竹：乡镇政府和村级组织涉地违法的形式不外乎以
6、下两种。一种是在农用地上做文章，通过无权审批、越权审批等非法手段将农用地变为城镇建设用地；另一种是在农村集体建设用地上做文章，将原本用于兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民住宅建设的农村集体建设用地用于其他用途。在这两种违法形式中，相比较而言，第一种形式的危害后果更大。张学奇：近年来，通过多次大规模的土地专项治理整顿，非法批准和非法占用国有土地的违法现象在很大程度上得到遏制，但违法占用集体土地的行为具有较强的顽固性，并随着时间的推移不断出现新的表现形式。以某地2007年查处的61起农村集体土地违法案件为例。这61起违法案件可分为以下四种类型，一是非法占用集体土地办企业。在城镇和
7、城乡结合部，一些村(居)委会干部违反土地利用总体规划，擅自改变土地用途，打着农业结构调整幌子，私自圈占集体土地自办或出租他人办企业和工厂。这类土地违法行为 23起，占3770。二是非法占用集体土地搞房地产开发。同样是在城镇和城乡结合部，村(居)委会干部违反土地利用总体规划，擅自改变土地用途，修建住宅、商铺出售，变相搞房地产开发，这类土地违法行为12起，占1967。三是非法占地修建村民住宅或搭建临时建筑物。村民自选地方，经过村干部同意就开始修建住宅或私搭乱建，部分拆迁户为在旧村改造或征地拆迁中谋取更多补偿而乱占乱建，这类土地违法行为21起，占3443。四是大型水利工程淹没区整村搬迁非法占地案。为
8、赶工期蓄水，在库区的村庄必须在蓄水前搬离库区，在办理征地手续之前开始修建。这类违法用地行为具有一定的偶然性，共 5起，占82。进一步分析这四种非法占地情况，违法行为人既有包括个体老板、城镇普通居民和国家机关工作人员在内的外来人员，也有本村村民；非法占用的土地既有村委会预留和村民承包的耕地，还有村民房前屋后的空闲地。从非法占地性质看，有村级干部违规收费后口头同意和默许用地的，有因土地规划控制无法批准而擅自动工的，绝大多数都是未经批准，擅自违法占地行为。表面看是利益诱导，深层次看则是制度使然记者：为什么乡镇政府和村级组织土地违法多发?王延杰：乡镇政府和村级组织土地违法多发的原因是多方面的，也很复杂
9、，二者成为违法主体的原因，既有共性，又有差异。从共性方面来看，一是在现行的财政分配体制下，除个别发达地区外，大多乡镇政府的可支配收入来源与村集体经济组织相差无几，都十分有限，于是以土地换取钱财就成了他们获取经济来源最便捷的方式。二是以用途管制为核心的土地管理制度，决定了乡镇政府与村级组织不可能具有批地权力，或者成为供地主体，一般只是履行程序而已。如果说，省、市、县级地方政府在不同程度上有运用管理土地的实体性权力，而获得多一些合法使用土地机会的话，那么乡镇政府和村级组织擅自决定使用土地，则大多表现为违法用地了。三是在上级地方政府下达的经济指标的压力下，市、县政府有可能采取一些简单的、不恰当的做法
10、，将指标再普遍分解到经济基础十分薄弱的乡镇政府，甚至准行政化的村级组织。对乡镇政府和村级组织来说，既要完成指标，又要做到合法用地，确有些勉为其难。四是地方各级政府在贯彻落实中央政府实行最严格的土地管理制度过程中，存在着层层衰减的倾向。抛开这一问题背后更为复杂的原因，仅从事实结果推断，作为最基层的乡镇政府和实行自治的村级组织，很容易在严格管理土地问题上产生模糊认识，认为违法用地似乎不是什么大问题。五是从用地审批的角度来看，人们已经普遍感觉到了用地审批周期长的问题，未批先用、边报边用的违法用地情形大量存在。而对于急于用地的乡镇政府或村级组织来说，因为要履行更多的上报程序，所以获得最后批准同意使用土
11、地的周期会更长，违法用地的可能性也就越大。六是近年来严查土地违法的高压态势，使得市、县政府的领导有所“警醒”。对于乡镇政府和村级组织联系的、能给本地带来财政收益的项目，因没有合法用地手续而向自己请示时，便采取默认、放纵，或者暗中支持的方式予以“批准”。还有的市、县政府招商引资的项目因难以在短期内合法“落地”，便“指示”乡镇政府或者村级组织出面与用地单位签订合同，造成违法用地。此类情形的违法用地，性质上属于上级政府非法批地，但表现出来的却是乡镇政府和村级组织违法。从差异方面看，两个主体的违法原因存在一
12、定的不同。乡镇政府有主动追求所谓的工作政绩的动因导致违法，而村级组织的违法用地，则无一例外是围绕自身经济利益角度考虑的。此外，村级组织涉及违法用地的，一般都拿村民“支持”和“集体投票表决”说事儿；由于村委会人员不属于国家工作人员，没有承担行政责任的顾忌；加上当前对集体建设用地流转问题的认识存在分歧，容易使集体土地所有权人产生“我的地我有权用”的想法，甚至还会得到一些所谓的理论支持。正是村级组织有着不同于乡镇政府的上述“优势”，目前的村委会违法显得更为普遍和突出。侯福志：乡镇政府和村级组织土地违法多发
13、存在主观和客观两方面的原因。在主观方面主要表现在政绩观、发展观和利益观上出现问题。乡镇人民政府和村级组织承担着发展经济、确保一方平安的重任，对这两级组织的考核通常也是以发展经济作为一项重要指标，而包括耕地保护等问题往往被忽略；在某些乡镇政府领导和村干部眼里，只要能在任期内把经济搞上去，其他问题统统都是次要的；某些村干部在上任之初，大多信誓旦旦，要为群众办事，改善群众生活，上任后盯着本村土地，怎么赚钱怎么干，至于耕地保护那是国家的事儿，在国家与集体利益发生矛盾的时候，小团体的利益高于一切。在客观方面，我国对土地实行用途管制制度，严格控制耕地转为建设用地，在一些地方尤其是在发达地区，就存在着经济发
14、展与供地之间的不平衡，为了摆脱用地指标的限制，在地方政府的默许或支持下，出现了大量的“以租代征”、未批先用或者擅自扩大开发区的问题。另外，我国对土地实行国家和农民集体所有制两种形式，农民对集体土地名义上是所有者，但因受到用途管制的限制，而无法完全实现所有权，包括土地使用权的转让、农用地的转用等处分权，加之基层干部对土地法律制度的错误理解，很容易出现非法处分土地的情况发生。张学奇：集体土地违法屡禁不止，还有土地执法监察等方面的原因。当前执法监察力量相对薄弱，执法队伍受编制所限，基层执法监察人员相对不足，且工作能力和执法水平不高。动态巡查不到位，一些土地违法行为难以发现，即
15、使发现后也只能口头或书面责令停工，如果当事人无理取闹不配合，拒不停工，强行制止可能引发矛盾激化，执法人员可能受到围攻和人身威胁。依法处理必须经过调查取证、处罚听证、复议诉讼、申请执行等许多环节，一个环节遇阻就会造成案件查办久拖不决。另外，国土资源部门在对违法占地作出拆除的行政处罚决定后，按照现行法律规定无权直接强制拆除，必须移送人民法院申请强制执行。据我调查了解，国土资源部门办案规范、法律依据适当，法院受理后很快予以执行到位的案件约占一半以上；因各种原因法院不予受理的占两成左右；法院受理后受到地方保护或关系说情影响长期不能执行的占三成左右。陶品竹：当前乡镇政府和村级组织涉地违法情况多发，表面看
16、来是利益的诱导，深层次则是制度使然。表面的利益诱导可以从两个方面来分析：一方面开发商、投资者为了降低用地成本加大利润空间，会更倾向于在农村土地上生产和投资；另一方面乡镇政府和村级组织为了繁荣本地经济和提高政绩，也会倾向于用各种方式吸引投资者，招商引资。利益上的诱导让投资者和基层组织一拍即合；损害的却是国家的宏观调控。深层次的制度原因可以归结为我国的城乡二元土地制度。相比较而言，法律对农民集体所有土地的规定不太完备，存在制度上的漏洞，为乡镇政府和村级组织的涉地违法提供了可乘之机。查处不到位，源于思想观念障碍和行政执法偏软的大环境记者：在查处乡镇政府和村级组织土地违法案件方面，目前存在哪些问题?对违法责任是否存在认定和罚则上的模糊和分歧?王延杰：对于乡镇政府和村委会土地违法行为的责任认定，应区别开来。以目前最为普遍的“以租代征”现象为例，就乡镇政府而言，一般构成非法批地或者非法转让，法律责任不难认定。
