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1、我国应急决策脆弱性的治理：优化决策“连续统”吴长剑 2012-12-10 10:45:57来源：电子科技大学学报：社科版(成都)2012年03期 【内容提要】当前，我国突发事件急剧增长并在高风险社会图景交织下，呈现出高度复杂性和深度不确定性骤增的态势，这给应急管理特别是应急决策带来了严峻挑战。基于此，试从决策角度进行分析，聚焦应急决策、危机决策和风险决策转化范式整合的分析框架；全面考察我国应急决策脆弱性的表现、特征和深层机理；据此提出优化应急决策模式本身和再造决策“连续统”这一双重路径的治理方略。【关 键 词】应急决策/危机决策/风险决策/不确定性/善治一、问题：应急决策脆弱性当前，我国突发事
2、件呈现出高发、频发的特质，并在高风险社会图景的交织下，越来越表现出高度复杂性和深度不确定性骤增的态势。在此背景下，应急管理(emergency management)特别是应急决策(emergency decision-making)面临着前所未有的压力和挑战。西蒙(Herbert Simon)曾言“管理就是决策”，做好应急管理，首当其冲就需要聚焦于决策。应急决策作为一种特殊决策模式和常规决策相比，无论在目标取向、约束条件、决策程序和决策效果方面都有很大的差异1。应急决策就是要在最紧急的关头做出决定性的号令，可以说，应急管理的成败往往与这种特殊的、非程序性决策的效果有很大关系。阿金伯恩(Arj
3、en Boin)等学者曾指出，决策制定的危机观点在危机管理的学术文献中是一个居于支配地位的观点2。不难想象应急决策(制定)在应急管理中所应有和实际所具有的“分量”。在应急管理现实图景中，我国应急决策的绩效到底如何，是否呈现出脆弱性(vulnerability)？如有呈现，治理其脆弱性的路径为何？“简要的说，脆弱性指人群、系统或其它感受体承受环境或社会经济方面的干扰和压力而受伤害的能力”3。“脆弱性主要体现为以下几个方面：物质方面(比如经济能力、地理位置、地质构造、建筑物的结构等)、组织方面(如通信系统、应急预案、救援计划等)和意识方面(如对待危机态度积极与否、警觉性如何等)”4。在本文探讨中，
4、应急决策脆弱性主要是应急决策对突发事件引起的破坏或损害的承受度和敏感性。其实，稍作观察就不难发现我国应急决策在复杂交织的图景中常常呈现出明显的脆弱性，这很不利于我国应急管理的可持续。基于此，本文试图从应急决策(emergency decision-making)、危机决策(crisis decision-making)和风险决策(risk decision-making)转化范式整合的新视角，全面剖析我国应急决策脆弱性的表现和深层机理；并在此基础上提出破解应急决策脆弱性的治理路径。二、新诠释视角：应急决策、危机决策和风险决策转化范式整合通过文献回顾，可发现在社会科学领域关于应急决策的研究主要聚
5、焦在认知心理、官僚组织、议程政治三种视角；工程技术领域的应急决策研究主要聚焦在应急决策模型、方法、模式等方面，针对某些领域应急决策支持系统的设计与开发日渐成为研究热点5。本文则试图从应急决策、危机决策和风险决策转化范式整合的新视角来透视应急决策。该视角建基于“风险突发事件危机转化范式”和“风险管理应急管理危机管理转化范式”6，这两种转化范式具有明显整体的、系统的范畴，其创新性不言而喻。因为“理论作为一个整体所具有的意义，要大于其各个组成部分单独的意义的总和”7。本文尝试提出“风险决策应急决策危机决策”具有“连续统一体”(continuum)的属性。需要说明的是，所谓应急决策是对应应急管理而言的
6、决策环节，危机决策是对应危机管理而言的决策环节，风险决策则是对应风险管理而言的决策环节。应急决策是应急管理中的重点，但应急决策只能起到“应急”之作用，仅仅从现实维度就可窥探出“应急决策失灵”的困境。究其深层原因，是应急决策失误之过，还是另有其它“苦衷”？为了解答该疑问，让我们转换一下视角。从风险危机转化范式可知，引起突发事件进而导致危机的根本原因是风险，突发事件只是表象，而危机是进一步的后果。从管理实践来看，应急管理亟需向前推进到风险管理，向后跟进到危机管理。目前，无论从突发事件应对法和相关已出台的国家及地方层面各种专项应急预案看，各级政府比较重视应急管理，而危机管理或风险管理并没有真正进入制
7、度层面，由于管理不善极易导致“管理危机”。从学理层面抑或从实践层面考察，应急管理亟需推进到应急治理，风险管理亟需推进到风险治理，危机管理也亟需推进到危机治理。从概念上看，“管理”(management)和“治理”(governance)的实际含义有很大差别。管理的主体是政府，治理的主体则包括政府以及其他组织和机构甚至个人。政府管理得再好，最多只是达到“善政”(good government)层面。自从有了国家及其政府以后，“善政”便成为人们所期望的理想政治管理模式。实际上，在不同的时代和不同的社会政治制度下，“善政”有着不同的内容。在公共危机治理的背景下，作为一个人民政府，“善政”8应当具备以
8、下八个要素：民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明、廉洁。关于“治理”的定义，学界观点不一。罗西瑙(J. N. Rosenau)、库伊曼(J. Kooiman)、范弗利埃特(M. Van Vliet)、罗茨(R. Rbode)和斯托克(Gerry Stoker)等都有经典界定。而全球治理委员会所下的定义有很大的代表性和权威性。“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不
9、是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动9。“善政”这种权威模式在上世纪90年代后受到“善治”(good governance)的有力挑战。俞可平认为“善治”就是指使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下几个：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效10。近年来“善治”理论之所以得以发展，其现实原因之一就是公民社会(civil society)日益壮大，此外善治理论本身的解释张力也
10、是其勃兴的重要原因。例如，善治比善政的适用范围更大，它不受政府范围的限制，公司、社区、地区需要善治，国家、国际社会也需要善治。“在风险社会，对危机与风险的善治无疑应当成为追求整个社会的善治中所不可缺少和越来越重要的组成部分”11。不难理解，从本质上说应急治理的模式亟需转型，即追求良好的应急治理即“应急善治”，危机治理则需要“危机善治”，风险治理同样需要“风险善治”。综上所述，就非常规决策来说，从对上述风险与危机之间的逻辑关联和管理实践这两种路径的考察来看，应急决策的本质最终是要回应到风险这个问题上来的，所以，风险决策所要解决的问题才是应急决策所要解决问题的本源。而危机决策所要解决的问题恰恰是应
11、急决策所要解决问题的进一步发展或恶化。从决策“连续统”的角度进行分析可发现，风险决策处于决策“光谱”最隐性的一端，危机决策处于最显性的一端，应急决策则处于这两种决策之间。这样，应急决策、危机决策和风险决策转化范式就可以整合起来(详见图1)。需要说明的是，决策只是管理的一个环节，为了深化决策维度的探讨，才会把应急决策从应急管理中用图示分离出来；危机决策和风险决策的逻辑也是这样。中华人民共和国突发事件应对法规定突发事件“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”12。可见，从法律层面突发事件其实笼统地被分为四大范畴。相应
12、地，我们可以通过上面所梳理的决策“连续统”范式转化的新视角对这四类应急决策作多面向的透视。这样就会发现，应急决策脆弱性除了应急决策本身的问题外，还有其他更深层次的肇因。三、我国应急决策脆弱性：现状及分析实际上中国应急管理面临一系列新挑战：城镇化带来巨大的风险；科技、经济的快速发展招致新的风险；我国正处在特殊的转型期，且面临工业化和后工业化的双重课题等。在这种复杂交织图景下，分析我国应急决策脆弱性有很大的现实意义。具体而言，我国应急决策的脆弱性主要呈现在如下方面：(一)应急决策的整体绩效不是很明显我国应急决策的基础是“一案三制”，即为应对突发公共事件所制定的应急预案和建立健全应急体制、应急机制、
13、应急法制。目前应急决策过于关注“应急”，或曰对应急预案过于依赖，易现“致命的自负”。由于“突发事件具有复杂多变的发生发展机理和演化规律，在进行非常规突发事件应急管理决策时，经典决策理论无法解决这种复杂不确定的应急决策问题”13。因此，用确定性的思维模式来应对不确定性的现实图景，整体绩效不是很好就显而易见了。从某种程度上讲，应急决策的绩效从“3E”(即经济、效率、效能)视角考量，整体亟待提升。更重要的是，应急决策已经严重滞后于风险社会中公众对公共安全的需求。实际上，治理突发事件并不都是靠应急决策才能“根治”的。自然灾害和公共卫生事件风险积累较轻，宜优化应急决策，事故灾难应加强危机决策，而社会安全
14、事件风险存量很大，难以靠应急决策来化解，从长远看，宜加强风险决策，优化风险治理。(二)应急决策成本不断上升，政府疲于应付由于我国的体制特质，在出现突发事件时往往容易出现动员式应急。消耗大、决策成本不断上升，特别在应对社会安全事件、维护社会稳定方面，投入非常大，效果并不尽如人意，政府疲于应付。在当今风险社会、虚拟社会、开放社会和多元社会复杂交织的背景下，应急决策的压力可想而知。(三)应急决策治理结构有待优化历史地看，应急决策在应对重大突发事件中是比较有成效的。自1949年建国以来，第一代应急管理体系，采取的是条块分割的方式；非典疫情使中国政府构建了第二代应急管理体系。但是2008年南方雨雪冰冻灾
15、害和汶川地震则凸显现有应急管理体系有向第三代应急管理体系升级的迫切需要。特别是在“面临不可预期的重大灾难时，中国往往是以被动应急模式设立救灾指挥部进行应对。这种被动应急的模式下，首要的行动是制定应急策略，导致应急行动迟缓”14。应急决策最重要的是避免事态的进一步恶化，要先“镇痛”。这亟需找到突发事件的直接原因和可能导致局势恶化的相关因素并采取针对性措施；而铲除导致突发事件的根本原因，则需要根据情况推进到危机管理或者风险管理。总之，现有过于强调应急的决策模式固化了不良的治理结构。其实，对风险和危机的考虑尤其应体现在决策过程中，这对提高决策的质量、可行性和执行效果具有显著意义。(四)应急决策工具缺乏灵活性当前应急决策呈现出明显的管制思维，因为“应急政策管理模式是一种重心过分上移、上级权力过分集中的管理模式。它是计划经济体制的残余在应急政策管理中的突出表现”15。就应急管理而言其“政策工具大体分为五类：直接供给政策、政府管制政策、经济诱因政策、保险保障政策和宣传教育政策”15。总体上应急决策工具对预案表现出明显的偏好。虽然“建立了以国家突发公共事件总体应急预案为总纲、各个单项预案和地方预案为支撑的全国预案体系。但仍存在行业条块分割、共存的多个应急预案之间没有实现有机整合等问题，从而使其作用不能得到有效发挥”16。面对高度复杂性和深度不确定性，应急决策工具应具有更多的灵活性和弹性。(
