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1、粮食储备制度改革篇一：我国粮食储备的法律保障研究上传我国粮食储备制度的现状与完善摘要：粮食储备能够平衡粮食供求，稳定市场价格，是粮食宏观调控的重要手段。本文简要介绍了我国粮食储备制度的发展历程，并在此基础上，分析了当前粮食储备制度所存在着粮食储备规模不合理、目标定位不明确、决策程序过于复杂、管理体制不健全及监督力度不够等问题。最后，针对这些问题，提出了相关的政策建议。关键词：粮食储备制度 储备规模 管理体制 政策建议AbstractGrain Reserve is an important means of macroeconomic control. It can balance the s
2、upply and demand of xxmissary and stabilize market prices. In this paper, it introduces the development of Chinas grain reserve system briefly. On this basis, analyzing the problems of the system, for example, the size of reserves is ueasonable, targeting is not clear, thedecision-making process is
3、too xxplicated, management and supervision system is not perfect enough. To solve these problems, this paper puts forward relevant policy rexxmendations. Key words: Grain reserve system; Reserve size; Management system; Suggestions一、粮食储备的概念对于粮食储备的概念，目前最为普遍的一种解释是由联合国粮农组织（FAO）提出的，即在新的作物年度开始的时候，可以从上一年度
4、的作物中得到包括进口的粮食储备量，也叫做结转储备或者是缓冲储备。从本质上讲，粮食储备就是粮食的最低库存。其基本作用就是在年度内和年度间保证粮食的均衡，稳定供给、缓和价格波动。粮食储备按照用途可以划分为周转储备和战略储备。周转储备是指为了克服粮食季节性、地域性与粮食消费的连续性之间的矛盾，保证粮食能够从产地、进口地平稳顺利且连续不断地得到供应并周转到加工厂，最终到达消费者手中的储备。后备储备是指一个国家除了周转储备和完全用于战略目的的储备以外的全部储备，通常用于补救因粮食歉收造成的意外供应不足，或者用来缓和粮食价格出现的较大波动。但是，从广义角度来看，粮食储备还应该包括战略储备。它是一个国家为了
5、战略需要而确定的专门以战略为目标的粮食储备。粮食储备对于一国的粮食宏观调控有着极其重要的作用。合理的粮食储备能够调节国内粮食供求关系，保障供求平衡；能够稳定市场价格，保证农民与消费者的利益；能够应付自然灾害和战争等突发事件。因此，合理的粮食储备对保障粮食安全具有重大的意义。二、我国粮食储备制度的发展历程建国以来，我国就一直致力于粮食储备的建设。在过去很长的一段时间内，我国主要采取国家行政手段来管理粮食问题，这在当时环境下，确保了粮食生产的增长和供应的安全。但是，随着我国经济的发展，市场经济体制不断的完善，以及加入世界贸易组织（WTO）后大环境的变化，行政管理手段已经不是经济活动的主要手段，需要
6、我们更多的借助于法治手段。正因为如此，我国的粮食储备制度也经历了一个较长时期的建立和发展过程。 建国初期，国家正处于百废待兴时期，为了保证各大城市粮食供应，稳定粮价，1954 年 10 月，中共中央在关于粮食征购工作的指示中明确提出“为了应付救荒救灾和各种意外，国家必须储备一定数量的粮食”。此后，国家粮食储备开始形成。1962年，就国内而言，我国刚刚经历三年自然灾害，粮食产量大幅度下降；国际上，中苏关系彻底破裂，考虑到国际国内形势，我国开始建立农村集体储备粮和战备储备。1964年，原粮食部发布了关于国家储备粮管理暂行规定，指出“国家储备粮的动用权属于国务院”。该规定对“甲字粮”和“506 粮”
7、的管理也做出了明确规定。从此，我国开始建立农村集体储备粮和战备储备。1990年，我国粮食总产量高达44624万吨，与1952年相比，增加了倍。为了继续保持农民生产种粮的积极性，国务院颁布关于建设国家专项粮食储备制度的决定。这一决定的颁布，使得我国粮食储备得到了进一步的发展。国家专项粮食储备制度的建立，标志着我国粮食储备进入了一个新的阶段。此外，该决定的颁布也使我国初步形成了中央、省级、地县三级储备体系。1998年，粮食流通体制进行改革，国务院发布国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定中提出，“中央储备粮实行垂直管理体制”。20XX年，中央决定成立中国储备粮管理总公司（简称中储粮总公司），具
8、体负责中央储备粮经营管理。这就基本形成了国家粮食专项储备、地方粮食储备、社会粮食储备三大粮权归属主体的粮食储备管理格局。自从我国加入世界贸易组织后，经济全球化加快，我国面临着更大的挑战，这就需要我们以明确的法律规定来维护国家利益。20XX年，国务院专门出台了中央储备粮管理条例，规定了我国的国家粮食储备制度，对中央储备粮的计划、储存和动用都做出了明确的规定。这对国家调节粮食供需平衡、稳定粮食价格、应对重大自然灾害和突发事件提供了重要的法律依据。同年，国家颁布的中华人民共和国农业法中也有关于粮食储备的规定。第二十六条规定中，提出“国家对关系国计民生的重要农产品的购销活动实行必要的宏观调控，建立中央
9、和地方分级储备调节制度，完善仓储运输体系，做到保证供应，稳定市场”。20XX年，国务院又公布了粮食流通管理条例。该条例不仅规定了中央粮食储备的行为活动，还明确规定了市场中经营者粮食储藏的行为活动。综观我国粮食储备制度的发展过程，我们可以发现，我国的粮食储备制度一直在不断的规范和完善，这有利于促进国家粮食储备行为的管理，利于粮食宏观调控目标的实现。三、我国粮食储备制度存在的问题我国的粮食储备制度虽然一直在不断改革和完善，但依然存在着一些体制和管理上的问题。我们必须对所存在的问题进行细致分析，才能更好的发挥粮食储备的作用，实现粮食宏观调控的目标。（一）粮食储备规模不合理图1 20XX-20XX年我
10、国粮食总产量的折线图由图1可知，自20XX年起，我国粮食总产量逐年上升。20XX年我国粮食总产量达到60194万吨，比20XX年的58958万吨增长了%，实现了“十连增”。随着粮食总产量的增加，我国粮食储备规模也在大幅度提升。联合国粮农组织提出一国的粮食安全储备规模应该是粮食消费量的17%-18%。20XX年，我国粮食储备规模超过了26000万吨，比粮食安全所需的最低储备规模高出近20XX0万吨，高出合理储备规模77%。20XX年，我国的中央储备粮的规模达到了7000万吨，加上地方的周转储备，粮食储备的总规模达到了23000万吨，储备规模约为44%，也大大超过了18%这一国际标准。我国较高的粮
11、食储备规模一方面能够保障粮食安全，稳定市场供应；另一方面，庞大的粮食储备规模必然会引起较高的成本，加大财政负担，同时也会影响粮食储备调节的灵活性。 （二）粮食储备目标定位不明确中央储备粮管理条例中第一条就提出，“为了加强对中央储备粮的管理，保证中央储备粮数量真实、质量良好和储存安全，保护农民利益，维护粮食市场稳定，有效发挥中央储备粮在国家宏观调控中的作用，制定本条例。”可见，我国粮食储备的主要目标包括了粮食安全、稳定价格、稳定生产者收入和实现经济效益。就我国而言，粮食安全应该是主导目标，其余几项则属于衍生目标。20XX年以来，国家采取了一系列对粮食的宏观调控措施。通过实施最低收购价政策可以引导
12、粮食的市场价格，稳定农民收入；实行“三补贴”政策可以增加农民收入，调动农民种粮的积极性。可见，在实践中，政府部门往往将控制粮价和稳定生产者收入作为主要目标。但是，过度的控制粮价会导致工商业组织周转储备无利可赚，他们会减少粮食库存，而政府部门就要为此承担周转储备的成本，加重了财政负担。此外，单一的补贴政策，从长远角度看，不仅不利于我国农业结构的调整，也会进一步加重政府的财政负担。（三）决策程序过于复杂根据中央储备粮管理条例的规定，我国粮食宏观调控的决策主体是国务院。负责拟订宏观调控意见的是国务院发展改革部门、国家粮食行政管理部门和国务院财政部门这三大部门。其中，国家粮食行政管理部门主要是负责中央
13、储备粮的行政管理，国务院财政部门负责对中央储备粮财务的执行情况，中国储备粮管理总公司负责中央储备粮的经营管理，中国农业发展银行主要负责信贷监管。由此可见，我国粮食储备所涉及的部门较多，一方面各个部门分工明确，各司其职，但另一方面，较多的部门会使得决策程序复杂，无法根据市场信号做出及时的反应，容易错过最佳的时机，影响国家宏观调控的结果。（四）管理体制不健全目前，我国实行的是中央储备粮垂直管理体制。粮食市场上存在着多个不同层次的调控主体。各个主体出于自身利益的考虑，就会带来一系列的利益冲突。首先是中央和地方的冲突。当粮食紧缺，粮价上涨时，中央动用储备粮食来抑制粮价上涨，保持供需平衡，但是地方部门为
14、了自身利益考虑会买粮储存，或者倒卖储备粮，抬高市场价格。这样做，无疑会使中央利益遭到严重的损害。其次是地方和地方的冲突。由于粮价存在区域性，同时粮食在地区之间又能频繁流动，这就使得我们无法依靠一个地区的粮食储备来控制整个粮价的走势。最后是国家与企业的利益冲突。当粮食价格上涨时，国家会调用储备粮，增加市场上的粮食，但农户和企业就会减少售出的储备粮；反之，粮价下跌时，国家会吸入市场上的粮食，而农户和企业会大量抛售粮食。企业和农户的行为通常与国家行为相逆。各主体之间的利益冲突会降低粮食储备调控的效率，不利于粮食市场的稳定。（五）监督力度不够按照中央储备粮管理条例的第六条规定，国家粮食行政管理部门对中
15、央储备粮的数量、质量和储存安全实施监督检查。条例第七条规定，国务院财政部门负责对中央储备粮有关财务执行情况实施监督检查。条例第九条规定，中国农业发展银行对发放的中央储备粮贷款实施信贷监管。可见，国家粮食行政管理部门、国务院财政部门以及中国农业发展银行对我国中央储备粮都具有监管职责。但其中，只有一个部门对中央储备粮的数量、质量和储存具有监管职能。而目前，中央储备粮的区域分布广泛，中储粮总公司截止20XX年，共有24家分公司，4家子公司和338个直属库，其业务覆盖全国。在这样的情况下，要落实对中央储备粮的监督措施具有很大难度。同时根据条例，在国家粮食行政管理部门执行职责时也没有相关部门对其进行监督管理，这直接会影响粮食质量的监管效果。四、政策建议鉴于上述对我国现行粮食储备制度存在问题的分析，为了建立一套完善的粮食储备制度，提出以下政策建议：1.确定合理的粮食储备规模如果一个国家的粮食储备规模太高，就会增加政府的财政负担；如果粮食储备规模太低，那么就不能发挥粮食宏观调控的作用，无法保证粮食安全的目标。一个合理的粮食储备规模，是能够以最少的粮食储备来实现最大程度的粮食安全。根据我国的实际情况，考虑到国内粮食供求的实际状况、政府的财政能力、国家的人口情况以及国际粮食市场状况等因素，我们将粮食储备规模定为20%，略高于国际标准水平，总的粮食储备规模应为10000-120XX万吨。这样的粮食
