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1、理 论 参 考 122010城乡一体化改革进程中, 最困难的环节不在于承包土地的流转, 不在于宅 基地的置换, 也不在于从二元户籍制度转为一元户籍制度, 而在于以下这个大 问题:这么多的农村人口陆续进城居住, 城市中有这么多工作岗位吗?如果城 市就业不足, 进城的农民中, 不少人将成为无业者, 这样就会影响城市的稳定 和发展。而且, 已经进城的农民如果在城里长期找不到工作, 他们只得返回农 村, 但在农村还有土地可耕种吗?土地对农民来说, 既是收入的来源, 又是社 会保障的依托。假定连农村的承包地都失去了, 他们回乡后又怎么生活?下 面, 从三方面对此进行分析。 一、 在城乡二元体制改革过程中
2、, 必须保持较高的经济增长率 从世界各国的情况可以了解到, 在任何一个国家, 新的工作岗位总是在经 济增长中涌现的。尽管存在经济增长与就业增长的不对称性, 即就业增长总 是滞后于经济增长, 但经济增长导致就业增长却是不容置疑的。然而现阶段 中国就业问题具有复杂性和长期性。比如说, 在西欧国家, 一般只要年经济增 长率保持在 2% 3%, 就业市场基本上是稳定的, 不会出现多大的就业问题, 中国经济增长率要保持在 9% 10%以上才不会产生失业严重化的现象; 如果 经济增长率降到 7%以下, 失业问题就会相当突出。原因何在呢? 1. 西欧国家多年来经济增长率较低, 每年新退休一批工人, 腾出工作
3、岗 位, 可以由新达到就业年龄的年轻劳动力补上空缺。即使经济增长率较低, 失 业问题不会严重。 2. 更重要的是, 中国与西欧国家在体制上的一个巨大区别, 就是西欧国家 早已不存在城乡二元体制, 而中国至今仍存在城乡二元体制。中国的农民工进 城, 不仅是为了增加收入, 而且还为了在城市生活, 得到与城市居民一样的待 遇。这样, 就出现农民工进城浪潮, 而城市对劳动力的需求却是有限的, 就业压 力难以缓解。西欧国家则没有这样的情况, 因为那里不存在城乡二元体制。 城乡一体化改革中 厉以宁 最困难的问题及其突破 全 力 推 进 城 乡 一 体 化 建 设 期 主 题 16理 论 参 考122010
4、3. 由于中国依然处于从计划体制向市场经济体制过渡的阶段, 民营企业 是在 20世纪 80年代以后陆续发展起来的。其中很多是劳动密集型企业, 吸纳 的劳动力多。但是, 民营企业在许多方面 (如税收、 融资、 政府采购等 尚未受 到公平待遇, 在经济中处于弱势。一旦经济发生动荡, 首先受到冲击的是民营 企业。这样更加加剧了劳动力市场上供大于求的状况。而在西欧国家, 虽然 也有国有企业, 但数量不多, 在经济中起作用的主要是私营企业。4. 中国是一个耕地面积有限, 人均耕地面积很小的大国。今后如果不从 农村继续分流出去大批劳动力, 在农村生育率较高的条件下, 人均耕地会更 少。为了提高农业的单位面
5、积产量, 走规模化经营的道路和农业集约化的道 路是大势所趋。而土地流转的后果之一是在农业中实际从事生产的劳动力数 量会下降, 于是又会推动农民进城务工。这种情况在西欧国家是不存在的, 因 为那里的农民人数已经不多了, 农民有自己的家庭农场, 面积适中, 需要家庭 成员全力经营, 才能得到好收成, 他们不急于进城, 也不愿意丢掉土地去做工。 5. 第二次世界大战结束以后的几十年间, 西欧国家的社会保障制度已逐 渐完善, 无论城市居民还是农民都能享受到较好的社会保障待遇。中国的情 况与之不同。长期以来, “ 城乡二元分割制度是农民工无法获得同等社会保障 的根本原因” 。现在, 中国的城乡社会保障改
6、革刚刚起步, 至今仍处在初始阶 段, 因此, 失业的农民工只好返回农村; 如果农村的承包土地已经流转出去而 又没有相应的社会保障待遇, 他们便成为无地无业无社会保障的 “三无” 农 民。这是最令人担忧之处。6. 再从产业结构看, 中国的就业压力大与产业结构中第三产业较小有 关。在西欧国家的 GDP 中, 第一产业通常只占百分之几, 第二产业占到百分之 二十多, 第三产业则占到 70%以上。而中国至今仍然处于工业化中期, 第三产 业发展较缓慢, 大约只占 GDP 的 40%左右。第二产业则仍是劳动力力求进入 的主要行业。因此, 中国服务业发展的滞后是就业压力形成的一个重要原 因。产业结构问题在现
7、阶段的中国是同城乡二元体制的存在联系在一起的:离开了体制原因, 说明不了产业结构问题。 总之, 在中国城乡二元体制改革中, 经济必须保持高速增长, 这是由中国 的国情决定的。 在中国, 高经济增长率和城乡二元体制之间存在着特殊的关 系, 即没有高经济增长率, 就业压力将一直是巨大的; 而就业问题难以缓解, 城 乡一体化的进程必然会放慢。只有城乡二元体制改革取得了重大进展, 城乡 一体化逐步实现了, 农村居民和城市居民在权利上趋于平等了, 农村人口外出 的压力减轻了, 经济增长也就不一定需要那么高的速度了。全 力 推 进 城 乡 一 体 化 建 设 期 主 题 17理 论 参 考 122010二
8、、 在城乡二元体制改革过程中, 必须切实有效地实现经济转型 在城乡二元体制改革过程中, 中国需要高经济增长率, 才能缓解就业问 题。有必要在经济增长的同时实现经济转型。如果没有经济的转型, 经济不 可能实现又好又快的增长, 不可能实现提高经济增长质量这一目标。 经济转型一词有两层含义。由于经济转型始终与结构调整、 产业升级紧 密地联系在一起, 所以经济转型的第一层含义是:抓紧时间实现产业结构和产 品结构的调整, 以及产业的升级, 鼓励企业自主创新, 把提高经济增长的质量 放在首位。经济转型的第二层含义是:抓紧时间实现就业结构或劳动力结构 的调增, 以及劳动力素质的升级, 使技术人员、 研发人员
9、的比重上升, 使熟练技 工的比重上升, 利用目前这段时间开展职业技术培训工作, 以迎接新阶段的到 来。只有实现了这两层含义的经济转型, 中国才能成为名副其实的经济强国、 工业强国, 才能既是世界的制造中心, 又是世界的创造中心。同时, 也只有实 现这两层含义的经济转型, 城乡二元体制的改革和城乡一体化的蓝图才有可 能早日成为事实。道理是很清楚的, 因为这时的经济增长才是又好又快的经 济增长, 能提供更多的就业岗位, 并且不至于引发经济的剧烈波动, 使人们的 收入稳步上升。也就是说, 我们所说的经济增长能够带动更多人的就业, 不是 单纯依靠 GDP 的增加就能使就业岗位不断增多, 而是指在 GD
10、P 增长的基础 上, 人们的收入能稳步上升, 人们的消费结构能不断调整, 从而导致产业结构 发生变化, 导致第三产业在 GDP 中的比例不断加大, 这样才能吸收更多的人就 业。从 GDP 增长到就业增长之间, 有三个重要环节, 即人均收入增长、 消费结 构变化和第三产业在 GDP 中的比例扩大, 从而形成 “ GDP 增长人均收入增长 消费结构变化第三产业在 GDP 中比例扩大就业增长 GDP 持续增 长 . ” 。 三、 在城乡二元体制改革过程中, 必须让失去土地的农民有稳定的个人社 会保障账户 在城乡二元体制改革过程中, 不要形成一批 “三无农民” , 即无业无地, 又无 社会保障的农民。
11、关于进城的农民或留在农村的农民, 可以分为以下几种情况:一种情况是:无论是留在农村还是进城务工或经商的农民, 他们把承包的 土地转包了, 出租了, 或入股了。这种情况下, 他们不能被认为已经失去了承 包的土地。另一种情况是:如果他们通过宅基地的置换而进城工作或居住, 并 由此得到了城市户口、 城市住房和城市低保, 他们也不能被认为已经失去了宅 基地。再有一种情况是:由于各种原因, 农民的承包地或宅基地被征用了或被 收购了, 如为了修公路, 修铁路, 修机场, 建工厂, 修水库, 建城市住宅区, 农民 全 力 推 进 城 乡 一 体 化 建 设 期 主 题 18理 论 参 考122010失去了自
12、己的土地, 但也得到一笔补偿费。如果农民把领到的补偿费花完了, 又没有合适的工作, 或者当了一段时间农民工又失业了, 后者经营的小商店、 小作坊亏损了, 关闭了, 那该怎么办?这样不就成了真正的无业、 无地、 无社会 保障的 “三无农民” ?为了防止这种情况的发生, 应当在征用或收购农民的承包地或宅基地时, 让失去土地的农民建立稳定的个人社会保障账户, 个人账户中的社会保障资 金由三部分组成。 一是政府从土地转让所得的资金中划拨一部分进入农民个 人社会保障账户; 二是得到了补偿费的农民从自己所领到的补偿费中划出一 部分, 进入个人社会保障账户; 三是由得到土地的开发商、 企业或建设单位交 一笔
13、钱, 进入农民个人社会保障账户。这三部分资金都是强制性交纳的。农 民有了个人社会保障账户中的保障, 再遇上生活困难时就可以有所依靠了。 比较特殊的是以下两种情况:第一种情况:经济形势较好, 外出务工的农民把承包地出租给种粮大户, 每年取得租金; 到了经济形势较差时, 外出务工的农民回乡了, 他们无以为生, 就向承租土地的种粮大户索取土地, 否则他们就成了无业无地农民了。在这 种情况下, 有的种粮大户就办起了农民专业合作社和粮食加工企业, 既保住了 农业的规模经营, 又让租地给他的农民稳定下来, 有了工作和收入。这种情况 被称为 “种粮大户的转型” 。第二种情况:农民在把承包地入股到企业之后,
14、虽然不能被认为是失去了 土地, 但如果以后企业倒闭、 破产了, 农民不仅失去了土地入股后本来可以按 年领取的红利收入, 而且连原来的承包地也丢掉了, 这不是 “失地” 又是什么?一种可供选择的对策是:试行土地入股保险制度。 这正如居民到银行存 款一样, 如果银行倒闭了, 居民存款岂不是血本无归了?于是就有了银行存款 保险制度, 由保险公司为居民存款保险, 以减少个人存款户的损失。可以试行 的土地入股保险制度是指:在一些城市设立由国家控股的专营农民土地入股 的保险公司, 或在现有的国家控股的保险公司下面设立专营农民土地入股保 险业务的子公司。农民专业合作社在吸收农民承包地入股后, 就在保险公司 上保险, 定期交纳保险费, 如果万一因市场风险而导致农民专业合作社倒闭 了, 保险公司给土地入股的农民以一定的补偿, 以减少他们的损失。平时, 保 险公司可以对农民专业合作社的经营监督、 帮助, 防止出现巨额亏损等情况。总之, 改革是需要 “探路” 的, 改革总是在试验中积累经验的。我相信, 通 过实践、 实践、 再实践, 城乡一体化必定能顺利推进。(摘自 北京大学学报 (哲学社会科学版 2009年第 6期 全 力 推 进 城 乡 一 体 化 建 设 期 主 题 19
