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1、广州建设项目优化审批流程存在的问题 本篇论文目录导航：【题目】广州建设项目审批流程改进探讨【第一章】建设项目审批步骤优化研究绪论【第二章】广州工程项目审批流程改革实施现状【第三章】广州建设项目优化审批流程存在的问题【第四章】建设项目审批流程优化问题原因分析【第五章】广州建设项目审批流程进一步优化的建议【结语/参考文献】广州建设项目审批制度改善研究结语与参考文献3 广州建设项目优化审批流程存在的问题试行方案的施行，在广州建设项目审批领域刮起了一股小旋风，它在审批流程再造方面做了有益的尝试，局部审批时间得到缩减，审批部门的服务态度有了很大的改善，建设项目申报人普遍觉得”脸好看”了，但是”事依旧难办
2、”.据广州市政务管理办公室统计，2013 年全年，共受理了并联审批案件 109 宗，办结 94 宗1.只有约 3%的建设项目选择并联审批方式办理报批2.广州建设项目优化审批流程存在什么问题？本章将从制度设置、实施细节、硬件配套三个方面进行归纳总结。 制度设置方面。建设项目审批的优化应该是一个整体性的系统工程，审批事项的清理、审批流程的再造、软硬件配套、严格的监管，缺一不可。试行方案虽然在总体思路上明确了要通过”大幅度减少审批事项、大幅度缩短审批时限”,”努力构建与国际通行规则相适应的营商环境，促进经济快速平稳发展”,从而”建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”,但是在改革方式
3、上偏重于通过局部的流程再造来提高建设项目的审批效率，对建设单位反映的其他问题如”审批事项多、流程复杂、税费多、腐败问题”的回应性不够，整体的试行效果不理想。 审批事项数量不减反增。试行方案在改革方式里没有提及对审批事项的直接审查和清理。试行方案实施后，只取消了建设项目规划报建阶段”设计方案审查”一个事项，其余事项均被保留。同时很多审批事项增设了”审批咨询”环节，设置咨询环节的本意是为了促使审批部门转变职能，服务申报人，由申报人自由选择，但实际报批过程中，为了避免正式审批退案情形频繁发生，很多审批部门都建议申报人就审批事项先进行立案咨询，再行正式申报审批，这造成审批环节不减反增。如审批部门经办人
4、 H 说：咨询环节你们是可以自由选择的，但我建议你们在正式申报之前先立案咨询，让经办人先看一次，有什么问题他会在咨询回复意见中一并提出来。建设项目的审批不同于一般的行政审批，它除了审查报批材料够不够，它还得审查设计图纸，设计上或多或少都会有一些问题，经办人案件办理的时间一般只有 1-2 天，就算经办人想让你改图纸、换图纸，但时间又来不及，一旦发现有问题，他就只能直接出具不同意的意见，退案，下一次再重新申报。如果要办理并联审批，那就更是要和我们的业务处室预先沟通，我们也好和几个相关的并联单位打好招呼，要不然时间上肯定来不及”（访谈编号 P-4）自由选择环节就这样变成了”必选”环节，这实际上造成了
5、项目审批事项的重复申报。建设项目”审批事项多”的现状并没有得到改变。 审批全流程时间未见明显缩短。试行方案整合了 22 个审批部门、50 项审批事项、5 个审批环节1,但是，通过附表 1 可以看到，建设项目审批涉及的部门及事项远不止这些。部分由企业或中介代管代批的事项（例如水、电、临水、临电等），基于行业利益考虑，企业也不愿将其列入联合审批范围。试行方案只对建设项目审批全流程的一小部分进行了整合，还有很多审批流程游离在试行方案的整合之外，造成建设项目审批的全过程总用时未见明显缩短。一个项目落地，审批流程”包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置
6、、来回调整、串联审批，常常需耗时 300-500 个工作日，审批时限延至 2-3 年。”2此外，根据试行方案，立项、用地、规划和施工许可 4 个阶段的总审批时限为30 个工作日，这 30 个工作日是指进入审批流程后，政府部门单纯的审批时间。而有些时间是不被计算在内的，包括：一是建设项目申报人为准备申报材料而花费的时间，例如委托设计单位进行方案设计、工程招投标等；二是完成审批流程前置工作的时间，例如规划选址、用地预审前需要开展地质灾害危险性评估确认等；三是进入审批流程后专家技术评审的时间、法律规定保证公众知情权所花的时间以及不属于市、区级审批部门控制的时间，比如大型建筑初步设计审查里专家评审的时
7、间、环评公示的时间、土地征收时报请省或者国家审批的时间、征收拆迁的时间等等都不被计算在内。诚如项目报批人 Z 所言：试行方案出台后，政府部门讲得最多的就是全流程”37 个审批工作日”搞定，实际哪有这么快，据我们统计，就算是审批时间压缩后，要整体走完立项、用地、规划、施工、验收五个阶段，包括所有政府外延机构、事业中介结构的审批，至少还需要 400 几个审批工作日，这还不包括我们准备材料的时间。（访谈编号 B-3）一方面由于大量的审批事项游离在试行方案的整合之外，另一方面由于试行方案整合的审批事项中有部分审批环节的时间没有计算在审批时效内，因此建设项目前期实际用于跑报批的时间远长于试行方案所讲的
8、30 个工作日，建设项目审批时间长的难题没有得到根本性的破解。 审批部门各自为政，联合效果微。试行方案把建设项目的审批流程划分为立项、国土、规划、施工许可、竣工验收 5 个阶段，然后每个阶段内主要的审批事项实行并联审批。试行方案是对审批流程的一种再造，但这种再造只是审批事项粗浅层”物理式”的整合，具体到单个审批事项，各审批部门之间仍保持了各自的独立性，原来是哪个机关的许可权还是哪个机关行使，环保审批依然由环保局负责，消防、人防、建委等也是各司其职，总体上没有实现审批权的融合、转移，部门之间更多是被动协作而不是主动联合。在实施过程中，除了收案环节是由牵头单位一个窗口统一收案外，其他环节包括资料的
9、审查、案件的审批均是各个审批单位独立完成，审批过程中与申报单位的沟通也由各单位自行沟通，甚至某些部门的审批结果也是单独发放。如项目报批人 Z 所言：现在的审批模式都不能算真正的联合审批，第一，并联审批的资料与各个部门单独审批所需的资料一样，资料没整合；第二，审批由原来的审批部门单独实施，各专业审批之间如果碰到问题，仍然要项目报审人居间协调。现在的优化方式只是收案统一到一个窗口收，审批意见统一汇总到一个窗口发而已，根本未达到联合审批，报批人协调难度一点都没减少。（访谈编号 B-3）报批人 Z 所讲正反映了各审批事项依然各自为政的问题。因为审批部门各自为政，所以审批效率得不到有效的提高，建设项目审
10、批协调难的局面也未得到改变。 审批涉及者众，协调难度大。从表 3-1 可以看到，并联审批各环节的实施牵涉到数个部门，在同一阶段，审批事项的组织、问题的协调、督办都是由牵头部门来完成。”审批集装箱”只是一个虚的临时性组织，牵头部门与各并联审批部门分别隶属于不同的业务系统（即”条块”体系中的”条”），在我国，行政部门间的协调普遍存在”条强块弱”的状态，一旦各并联部门出现分歧或者矛盾，牵头部门将很难从中协调。尤其是牵头部门为区一级单位、并联审批部门涉及市级审批部门的时候（如图 2-10 所示），由下级部门催办上级审批部门，协调的难度就更大。有些时候，同一”集装箱”内不同审批部门间甚至还存在着互相推诿
11、的情形，例如有的牵头部门提出”没能力帮兄弟部门审核文件是否合格，你们（兄弟部门）来人看吧”,有些时候窗口收了件，”兄弟单位没人来确认，办事人一耗就是 1天”.试行方案未能突破传统行政体制下的职能分割和部门壁垒，”整个调整，没动法规，没动架构，却依然阻力重重”1. 对行政部门以外的审批部门缺乏有效的监管。建设项目的审批除了行政部门实施的行政许可，也包括了国安、文物、河道、水利、航空控高等部门的行政审批，还包括了自来水、电力、煤气等行业管理以及评估、测量、勘察这些中介组织实施的服务行为，近年随着审批事项的转移下放，越来越多的审批事项转由行业管理单位、中介等组织来承担。对于这些组织实施的审批事项缺少
12、必要的规范和监管，中介组织的技术力量良莠不齐，某些部门存在”二政府”的现象，甚至有行业垄断、乱收费、腐败问题存在，如建设项目报建人 C 说：隐形行业垄断的行为还是比较多的，例如工程竣工后，自来水经过有资质的检测单位检测合格后可以申请转为永久用水，市面上有检测资质的单位不少，但是在某些县、区，供水公司只认其下属的检测机构出具的检测报告，其他机构的不认可，他也拿不出什么文件规定，但实际操作中不那样做你就验收不了，转不了永久用水。在水、电、煤气等行业这些行为还是比较常见的。（访谈编号 B-2）试行方案在保障机制里提到要”建立和完善审批中介服务诚信体系：规范与建设工程项目审批有关的中介服务行为，加强对
13、中介服务行为的监管，加大对中介机构失信行为的曝光、通报等处罚力度。”但在试行方案实施的两年里，未见出台具体的实施规定，未见对中介审批事项进行整顿、规范，对中介组织缺少有效的监督管理。 实施细节方面。 申报资料问题多。试行方案实施后，被建设项目申报人吐槽最多的就是申报资料问题多，包括一次性提交数量份数多，存在重复提交，反复核对原件，申报资料与审批事项相关性不强、实际收取资料与网站公布清单不一致等问题。从表 3-1 可以看到，施工许可阶段的并联审批需要提交的申报材料高达 218 项，而且所有的复印件不仅要加盖申报单位公章，还得提供原件供窗口核对。要按要求把审批申报的材料一次性准备好不容易。提交的申
14、报材料不仅很多而且很多都是重复提交，对同一个审批部门来说，前一审批事项提交了，后一审批事项还得提交；对同一并联阶段来说，向这个并联审批单位提交了，还得向那个并联审批单位提交。例如：所有审批部门的审批事项都单独收取申报单位的法定代表人身份证明材料，包括组织结构代码证、营业执照等；规划报建阶段，所有的审批部门都要申报人提供建设用地规划许可证及附图；再如办理土地划拨及建设用地批准书手续前，申报人需要委托国土局下属的测绘院办理出让（划拨）宗地平面图、建设用地批准书附图、建设用地套图、地理位置图、正射影像图 5 份图纸的测绘，这 5 份图纸的申办材料一模一样，一般也是同时委托测绘，测绘院完全可以作为一个
15、委托事项只收取一套委托材料，但实际上，测绘院要求申报人为每一份图纸单独委托材料。申报资料不仅繁多，某些环节还存在申报资料与审批事项相关性不强的现象。例如申请电力增容审批的材料里，不仅要求提供单位法人证明材料、授权委托书、被委托人的身份证、工作证复印件，还要求提供社保局出示的被委托人的社保证明，被委托人的社保证明与电力增容审批有何相关？除此以外，有些审批部门还会根据”内部文件”,要求申报人在网站公布的清单之外额外增加申报材料，实际收取的资料与网站公布的不符。这些情况都大大地增加了审批事项的申报难度，如项目报批人 R 说：消防设计审核及竣工验收的资料最难准备，不仅数量多，要求繁杂，而且经常变动，资
16、料清单变动了网上也不及时更新，据他们窗口人员说网上的资料清单都是两年前的了。消防设计审核网上申报在广东省公安厅消防局的网上办事服务大厅进行，但申报表要在广州市公安局的金盾网下载，而实际收取的资料清单又以窗口提供的为准，所以每次申报前都得先跑窗口一趟，拿最新版的资料清单，真是不胜其烦。（访问编号：B-5） 审批易退案，导致反复申报。试行方案实施后，流程整合涉及审批事项的承诺办结时间大为缩短，例如建设工程规划许可证的办理，由 20 个工作日缩短到 11 个工作日，建设工程规划验收合格证的办理，也由 20 个工作日缩短到 5 个工作日。由于广州建设项目审批系统已纳入政务监管平台，审批事项超时办结会被系统”亮红灯
