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1、城市化进程中凸现的突发性群体冲突及其防范完成时间:2003年9月内 容 简 介本课题组从2002年9月至2003年7月,先后赴我省及杭州市信访局、公安局、城建局、农委等有关部门了解情况，与杭州市的九堡镇、三叉村、五福村、三堡村、大关村、联庄村、范家村等村镇干部和村民代表座谈，同时对杭州市、温州市、绍兴市、金华市的郊区农民作问卷调查，发放问卷400份，回收有效问卷255份；此外，以行政村为单位向杭州市城郊农村基层干部发放问卷80份，每一行政村由一位村干部填写1份，回收有效问卷70份。通过上述大范围、多层次的调查，掌握了第一手材料，对我省因城市化推进而引发的利益冲突有基本的了解。课题组在进行广泛调
2、查的同时，还收集了国内外学术界对该类问题的研究成果，并以此作为本课题研究的理论起点。在运用政治学、经济学和社会学的相关理论对调查材料系统梳理加工后，经课题组集体讨论后形成初稿，在听取有关专家意见的基础上，几经修改形成正式成果。课题成果包括1篇总报告，5篇分报告，总字数6万多。本课题的主要观点和建议如下： 一、城市边缘区城市化进程中二元社会变迁的交锋地带城市边缘区亦即城郊结合部，是指城市建成区的外围地带，其土地利用已处于农村转变为城市的高级阶段，是城市发展指向性因素集中渗透的地带，是城市 扩散和乡村城市化重合的交叉地带，包括城区外围的城乡结合部和城市政府管辖的郊区。由于这一地带是一种特定的社会空
3、间结构实体， 它已发展成为介于城市和乡村间的连续统一体，亦城亦乡、亦工亦农，城乡要素共聚，表现出不同于城市中心区的鲜明特征：经济增长的快速性；空间形态的动态性、混杂性；社区属性的交叉性；社会分层的活跃性；社区文化的异质性。这表明城市边缘区是城市化进程中二元社会结构变迁的交锋地带，也是各种社会矛盾和冲突的多发地，其中最显著的表现是因城市化的快速推进而引发的突发性群体冲突时有发生。 二、城市边缘区突发性群体冲突的表现及特征突发性群体事件是指一定数量的人们为了实现一定的目的，在较短时间内突然爆发的、群体与群体之间、群体与领导之间、群体与企事业之间的，以经济利益为主要内容的，采取围攻、静坐、游行、集会
4、等方式对抗党政机关甚至破坏社会公共财物和干群人身安全、扰乱社会秩序的事件。大体可以归纳为以下几种类型：（一）从矛盾主体的层面看，表现为不同利益群体之间的突发性冲突和群众与干部或群众同政府之间突发性冲突的两种类型。 （二）从矛盾发生的领域看，它广泛地存在于经济、政治、文化等领域。其中：土地征用过程中的利益冲突（土地征用补偿、拆迁安置）是城市边缘区人民内部矛盾中的主导性矛盾，也是其它各类矛盾交错的焦点。 （三）从矛盾爆发的形式看，主要表现为群体上访、群体静坐、聚众围堵冲击、聚众械斗。 城市化进程中的突发性群体冲突作为人民内部矛盾的特殊表现，具有一般突发性群体冲突所表现出矛盾的累积性、突发性、择机性
5、、局部对抗性、行为非理性、蔓延性、高起点和强组织性等显著特点。 三、突发性群体冲突的诱因分析（一） 城市扩张占地与农民利益补偿机制不合理的矛盾是诱发群体性冲突的经济根源。一方面，随着城市化的推进，城市建设用地征占力度不断加大；另一方面，由于没有形成一个科学、合理、可行的城市征地补偿机制，城郊农民的利益得不到有效的保障，由此引发的社会矛盾逐渐凸显。这方面较为突出的问题是：现行的补偿标准相对于我省较发达的经济水平、农民对土地的预期收益以及政府出让征用土地的收益而言已明显偏低；征地补偿安置大都采用单一的一次性货币安置方式，没有相应的社会保障和就业政策与之配套，失地农民的生活缺乏长久有效的社会保障；对
6、补偿款的分配、管理、监督等诸方面存在很大的漏洞，乡（镇）、村、组对土地款的层层截流以及不当的使用和管理往往导致农民利益进一步受损。由此，造成了大量的上访、对抗事件。（二）城市化的推进与城乡二元管理体制的矛盾是诱发群体性冲突的体制根源。城市边缘区社会矛盾的复杂性、尖锐性、多发性，实际上反映了城市化的推进与城乡二元管理体制的矛盾。长期来我国一直沿用的城乡隔离、城乡分治的二元管理体制已大大落后于已经基本实现城市化，甚至高度城市化了的城郊村镇发展的需要。其体制矛盾突出表现是：城乡管理交叉并存，给这一地带管理带来很多难题，职责不明，造成管理乏力；行政体制转换滞后，给城市的规划、建设与管理带来许多困难，人
7、为地强化城乡分割的局面，制约城乡一体化进程，形成了对城市化的制度桎梏。因此，城乡结合部的社会治理结构急需实现由村落管理体制向城市社区管理体制的转型。（三）政策的制定及实施滞后于城市化进程，基层工作不到位是引发突发性群体冲突的政治因素之一。城市化的推进必然涉及到利益格局的调整，其中大量问题需要依靠政府制定相关公共政策予以调整和配套。如：农居点的规划定点问题、征地拆复建项目和留用地政策如何有效落实的问题、撤村建居后社区公共建设和管理资金供给的供给问题等，但由于政府有关部门的工作没有协调统一，相关政策不到位、不配套，或缺乏可操作性，直接导致村民的不满和抵触情绪。（四）村民参与意识强化与村级民主管理水
8、平相对滞后的矛盾是引发突发性群体冲突的政治因素之二。一方面，受城市文明的影响，农民的民主观念、公共参与意识和权利保护意识在不断加强。另一方面，市场化过程引发了利益主体利益意识的逐渐觉醒，对自身利益的关注度也随之提高，由此带来的变化就是对社区公共事务的关注程度明显增强。但是，目前村级管理民主管理水平的相对滞后远远不能满足村民对集体事务的参与要求。较为突出的有以下两类问题：一是民主管理渠道不畅，村务管理存在“集权化”倾向，导致村集体资产严重流失。二是部分村干部作风不实，民主法制观念比较薄弱，一些干部往往从小圈子和家族利益出发，处事不公问题较为突出。这些因素导致干群矛盾突出，成为诱发群体冲突的政治因
9、素。（五）传统观念与现代城市文明的冲突是引发突发性群体冲突的文化因素。由于深受农业文化的薰染，千百年来传承下来的乡土观念与现代城市文明难以相融。具体表现在：法制观念淡薄；对城市中的一些制度法规、市民准则等视而不见，自行其是；封闭狭隘的小农意识痕迹明显；仍然奉行以血缘、宗缘、地缘关系为纽带的“差序”交往方式；仍然保留乡村社会的传统生活方式；缺乏环境卫生习惯与公共道德意识等。四、有效防范和处理城市化进程中突发性群体冲突的对策（一）妥善协调利益关系，消除冲突的经济根源1、改革与完善土地征用制度第一，进一步明确征地目的，缩小征地范围。要把为公共利益而实施的征地与一般经营性项目用地严格分开。对于经营项目
10、用地，必须通过市场与农民集体和承包农户平等谈判协商取得土地使用权，应允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。对于公益事业可以由政府出面征地，但也不应以过分悬殊的价格从农民手中征地。第二，增加征地补偿内容，确立合理的补偿标准。国家征地对农民的补偿应充分考虑土地对于农民具有生产资料和社会保障的双重功能，补偿标准的确定应以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，使之生活水平、生存环境能不断提高和改善为前提。第三，各级政府应尽快出台农村土地征用补偿分配条例或细则，规范分配行为。 2、建立健全被征地农民的社会保障制度。设计一个城镇社保体系相对接近、便于今后与
11、之相衔接的操作方案，先养老保险、后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。现阶段失地农民的养老保险的交费标准和享受标准，应以“低门槛进入，供销标准享受”为原则，参照职工基本养老保险的“新人”办法进行，其基础养老标准应全省统一，个人账户养老金可根据各地的经济发展水平和收入水平确定不同的标准。养老保险金的保费应由政府、集体、个人三者共同承担。 3、切实抓好失地农民再就业工作。要完善劳动力市场，进一步促进市场化就业机制形成；加强职业技能培训，以培训促就业；多渠道、多形式扩大就业需求。 （二）深化体制改革，破除体制性障碍在城市管理体制改革，针对城乡结合部不同地区不同村镇的发展水平，应采取循序渐进策略，
12、稳妥推进城乡结合部管理体制的改革。一是对已达到城市化水平要求的村镇，实施单一的城市社区管理体制。特别是对“城中村”“园中村”，应通过撤村建居和社区股份制改革，全面推行城市管理体制和运行机制，解决“事实城市化”与“体制城市化”的分离问题。二是对尚未完全具备城市化要求的城市边缘村镇，应按照城市建设发展的总体要求，导入城市社区管理体制并作为管理体制的主体，把这些村镇的基础设施建设、产业构成、产业布局等逐步纳入城市建设整体规划之中，为其融入城市作好准备。三是对随着城市扩张而新进入城乡结合部的村镇，要以城市社区建设理念为指导，尽可能按照未来城市社区建设的要求，做到整体规划、超前规划、有计划实施，加快城郊
13、型农村新社区建设。（三）加快转变政府职能，改善政民关系 1、坚持群众利益至上的原则，将维护广大人民群众根本利益寓于改革、发展的政策措施之中。城市化进程中的任何一项改革措施的出台都必须坚持解决群众实际问题与照顾国家整体利益相结合、群众长远利益和眼前利益相结合、群众既得利益与将来利益相结合的原则，把维护好群众利益放在首位，真正让广大农民群众成为城市化的受益者、拥护者、建设者。2、构建理性化的社会沟通系统。理性化的沟通渠道包括：获取信息自由的制度，如，信息公开制度等，这是理性沟通的前提；表达自由的制度，如言论自由，无表达自由就谈不上理性沟通；人民个体或群体向政府表达意愿的制度，如申诉制度、信访制度、
14、请愿制度、游行示威制度、公民参与立法的制度等。此外，在现行的制度环境下，要创造积极的进入机制，让农民以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。 3、完善村民自治，加强基层组织建设。一要健全村（居）委会等组织机构，不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治，这是城市边缘区社会稳定的组织保证。二要建设一支民主、秩序、廉洁、务实和高效的村（居）基层干部队伍，这是村、居委会有效运转的人员保证。三要实现村（居）委会的运作方式由以前的行政性整合向契约性整合的转变。 （四）推进城乡结合部社区文化转型推进城乡结合部社区文化的转型，需要社会的引导。一要积极引导村民在感情、心理、性格等方面走向开放、理性、进取、创
15、新。改变村民传统的人生态度、价值观念，正确处理好市场竞争、利益调整的压力，在思想上走向开放，感情上富有理性，拥有健康积极的心态和进取的精神。二要引导村民更新观念，培育现代理念。通过观念更新，使思想跟上城市发展的步伐，避免因观念滞后而造成的行为选择上的矛盾状况。三要加强普法教育，增强公民的法制观念。让农民懂法、守法、用法，在解决各种矛盾和冲突时，能够比较理性地思考和处理问题，自觉运用法律武器解决各种纠纷和矛盾，从而大大降低社会冲突的程度与规模。（五）讲究策略，稳妥处置突发性群体冲突 对突发性群体矛盾的解决，既要有预防的措施，又必须讲究控制和处理突发性群体事件的策略。具体应把握：“快、稳、化、活、公、清”六个字。快：即及早发现，及早介入；稳：就是要稳定群众情绪；化：即处理突发性群体事件时要坚持协调和化解矛盾的原则；活：就是弄清事件起因，分类处置，灵活施策；公：就是分清是非，秉公处理；清：就是全面总结经验，彻底清除复发隐患和同类事件发生的根源。
