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1、行政机构法律责任的承担杨红 2012-05-21 14:33:45来源：西部法学评论2010年第5期 摘要: 在规范化执法的总体要求下，基层行政机构的执法由于权限小，范围窄等原因，不为人们所重视。但随着执法重心的下移，赋予基层行政机构必要的执法权限确有必要。本文以行政机构法律责任承担为视角，从现行立法的不同规定入手，分析行政机构责任承担的现实特点、理论基础，在反思现有理论的不足后，提出行政机构法律责任承担的新思路。关键词: 内设机构；派出机构；法律责任行政机构，在我国行政法中有广义和狭义之分，广义的行政机构指所有的行政机关，通常在机构改革、机构设置等用语中使用 1，包括各级人民政府及其工作部门
2、。狭义的行政机构特指行政机关的内设机构、派出机构、临时组建的机构。本文从狭义的层面上来分析行政机构法律责任的承担问题。 一、现行立法关于行政机构法律责任承担的规定行政机关的内设机构既包括各级人民政府所属的内部机构及临时设置的机构，也包括政府职能部门的内部机构。派出机构是地方县级以上人民政府的职能部门根据工作需要在一定区域内设立的代表该部门管理某项或某方面行政事务的派出机构。在我国，政府职能部门的派出机构主要有：公安派出所、税务所、财政所、工商所、土地管理所等。从机构性质和法律地位上讲，派出机构与职能部门设置的内部机构处于同等的地位，本身不具有行政主体资格。但法律、法规、规章有授权的除外。行政机
3、构法律责任的承担，也就是指行政机构能否做行政复议的被申请人、赔偿义务机关、行政诉讼的被告。我国现行立法对此的规定不甚统一，具体表现如下： 1.行政复议法及其实施条例的规定行政复议法没有直接规定行政机构能否作为被申请人，但在行政复议法第十五条第一款第二项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或规章规定，以自己名义做出的具体行政行为不服的，向设立该机构的部门或该部门的本级地方人民政府申请行政复议。从此项规定可以推出行政机构可以作为被申请人。行政复议法实施条例第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或其他组织，未经法律法规授权，对外以自己名义做出具体行政行为的，该行政机关为被申请
4、人。结合这两条规定，可以得出这样的结论：即行政机构能否作为被申请人，取决于法律法规有无授权。但这两处规定只说明有无授权，而没有越权的规定，所以可操作性不强。2.国家赔偿法及其相关解释的规定行政机关的内设机构、临时机构、派出机构能否作为赔偿义务机关，国家赔偿法没有明文规定，但考虑到内设机构、临时机构、派出机构一般缺乏独立财政，且行政机关对其负有监督职责，因此应由该机构所属的行政机关作为行政赔偿义务机关。1根据国家赔偿法第三十七条的规定，赔偿费用列入各级财政预算，赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日
5、内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。赔偿费用预算与支付管理的具体办法由国务院规定。由此可见，在国家赔偿中，不管义务机关是哪一方，最终的责任承担者事实上是国家。从国家赔偿法的规定来看，行政机构一律不作为赔偿义务机关，不论有无授权。这一规定显示出与行政复议法和行政诉讼法的不同。3.行政诉讼法及相关解释的规定我国行政诉讼法没有关于行政机构能否作为被告的规定，在最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第二十、二十一条对行政机构与被告的确认做了较为详细的规定：(1)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自
6、己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；(2)行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告；(3)法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告；(4)行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。分析上述司法解释的规定，可以得出
7、以是否有授权作为行政机构能否作被告的标准，在这一点上，行政诉讼法与行政复议法的规定保持了统一，但行政诉讼法的司法解释增加了有权却越权的规定，也就是说，只要有法律、法规或规章的授权，行政机构不论是在授权范围内，还是超越授权的范围，都要做行政诉讼的被告。分析我国现有立法的规定，可以看出在行政机构责任认定方面的差别：从行政相对人的权利救济来看，行政复议、行政诉讼、国家赔偿应当是自然衔接的关系，也就是复议的被申请人、被告、义务机关理应是相同的确认标准，但从现实立法来看，有法律、法规授权的行政机构能否作被申请人，取决于它是否依照法律法规的规定行使权利，即有法律、法规授权的行政机构一定做被告，行政机构一律
8、不做赔偿义务机关。这样就会出现被告与被申请人、赔偿义务机关的不统一的环境。二、现行立法的理论基础因为行政复议法和国家赔偿法出台于行政诉讼法之后，所以在确定责任承担者时，基本沿袭了行政诉讼法被告确认的模式。而行政诉讼被告的确认是以我国引入的行政主体理论为基础的。在我国的行政法学理论中，行政主体是指依法享有独立的行政职权，能以自己的名义行使行政职权、并独立承担法律责任的组织。具体包括两点：(1)行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织；(2)只有行政主体才能作为行政诉讼的被告、行政复议的被申请人、行政赔偿的义务机关。这一理论的引入其中一个很功利的目的就是解决行政诉讼被告的需要。但从实践来看，我国行
9、政主体理论存在以下问题：（一）有名无实。行政主体作为行政法学的一个重要概念，不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王明扬先生的法国行政法引入中国的一个继受性概念。2上个世纪八十年代中后期，王明扬先生阐述了法国行政法上的行政主体概念， 2但文中并没有论及中国行政法应如何建构行政主体理论体系，而此时，恰逢我国行政诉讼法制定与实施，面对纷繁复杂的行政权行使主体，如何确认被告成为司法实践部门的当务之急，借用王明扬先生阐述的法国行政法上“行政主体”之名称，成为理所当然。我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与他们的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，但却对其内容进行了
10、实质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是中央与地方、国家与社会分权的法律技术，具体的类型主要包括国家、地方团体、公务法人及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段解决，而且其行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以自己的名义进行管理并独立承担行为的后果
11、。我国的行政主体理论强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现，严格地说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体均受所属的人民政府以及其他行政机关的制约。分析中西方行政主体理论的差异，可以发现，两者在行政主体的种类、条件、权力、责任的承担等方面都有很大的区别，正如学者所言，“几乎达到了中西行政主体理论无法对话的地步”。3（二）行为者与责任承担者难以对应。根据现行立法的规定，行政复议法与行政诉讼法都以有无授权作为是否承担责任的前提，这样就出现了没有授权的行政机构以自己的名义作出行政行为，法律后果要由其所属的行政机关承担。有授权的行政机构不论是在授权范围
12、内还是超出授权范围，法律规定均由自己承担责任。对于行政机构的不同对待，使得行政法上确认责任的承担者成为一个复杂的问题，增加了原告起诉的难度，也为法院审查起诉设置了不应有的障碍，同时也不利于体现权责统一的要求，难以达到促使行政主体严格依法行政的目的。从我国现有的行政主体来看，行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织，只要是行政主体，就应当对自己的行为产生的法律后果承担法律责任。但仔细分析会发现，这种责任定位与现实不相吻合，因为在我国，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行政行为被诉，就由该行政机关作被告，但行政赔偿责任最终由国家承担，国家
13、才是真正的责任主体。由此可见，我国行政主体理论所指的责任是形式责任，既然是形式，那就大可不必规定得这么复杂。笔者以为，可以考虑实施谁行为谁责任的原则，当然最终的责任归属是国家，这样更符合我国的国情。（三）行政机构的行政主体资格不被重视。根据我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件：有法定的行政职权；能以自己的名义独立对外实施行政管理；能独立承担其行为所产生的法律后果。国务院全面推进依法行政实施纲要明确指出：要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。根据这一要求，执法权力
14、的行使与保障应重点集中在基层。长期以来，多层执法、多头执法的问题，一直为老百姓所深恶痛绝。由于行政机构的主体资格不被重视，可能产生“有权的看不到、管不了，看得到、管得了的没有权”的问题。在行政法学研究领域，有学者认为，行政机构原则上不能以自己的名义对外独立作出行政行为，除非有授权，所以，行政机构应属于法律、法规授权的组织。4但也有学者认为，行政机构应属于行政机关的范围。5由此可见，行政机构的性质认定尚有争议，认定为行政机关，则容易将其作为政府或部门的一部分，不利于行政机构独立地位的确立。三、行政机构执法的实践分析根据治安管理处罚法第九十一条的规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其
15、中警告、500元以下罚款可以由公安派出所决定。可见法律对派出所是有授权的。中华人民共和国税收征收管理法第七十四条规定：本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。这些授权存在以下弊端：（一）授权范围较小，不利于基层管理。为执法的重心，基层机构或部门担负着主要的执法任务，但由于法律法规、规章的授权范围较小，基层机构只能层层报批、请示，无形中增加了执法的环节，降低了执法效率，执法的针对性较差，执法人员的积极性不高。多数基层机构的执法人员原本最了解情况，但由于缺少权力，便出现了等靠要的思想，认为问题不严重没人管，问题严重到非解决不可时上面总会派人来管，结果出现了执法的被动局面，也在一定程度上增加了执法的成本，不利于基层问题的及时化解，也不利于社会的安定和谐。（二）被申请复议、被告的概率较低，并不能说明执法规范化程度高。由于行政机构的权限较小，做出的行政决定对相对人的权益影响并不很大，即使行政行为存在瑕疵，出于诉讼成本的考虑，相对人能忍即忍，不会动辄诉讼或复议，而这并不利于执法规范化建设。行政机构做被告的概率极低，作为我国执法的主力军，县级以上地方各级人民政府及其部门做出的大量行政行为，真正进入诉讼、复议的只是凤毛麟角，据统计，我国每年的行政纠纷信访有400500万件，每年的行政诉讼案件只有
