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1、海外PPP运作模式分析 海外PPP运作模式分析一、PPP 是一种公私合作制度PPP（Public-private partnership)，也被称为公私合作制， 是为了开展基础设施建设或提供其它公共产品服务，公共部门和私营部门实体之间建立的一系列合作伙伴关系。作为西方国家政府治理创新中的一个概念，是由英国的Reymont 最先创立。PPP 模式支持政府与私营部门建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共品生产。PPP 有广义和狭义之分。联合国培训研究院定义为“公私合作制涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题“
2、。欧盟委员会定义为”公私合作制是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。加拿大公私合作制国家委员会定义为“公私合作制是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求”。公私合作制包含两层含义：广义上是公共机构或企业与私人部门以某种形式合作，包括公共机构授权给私人部门为改善公共服务而进行的一种正式合作；狭义上是指公共部门与私人部门共同参与上产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，公共机构或企业与私人部门以同等产出水平提供服务，通常
3、是以公私组成的新主体的形式提供服务。典型的PPP 结构见图表1。PPP 的契约模式具有多种形式。PPP 的模式主要有SC（服务协议）、OMC（承包协议）、CBO（租赁协议）、BTO（建设-转移-运营）、TOT（转让-运营-转让）、BOT（建设-运营-转移）、WA（打包协议）、BBO（购买-建设-运营）、BOOT（建设-拥有-运营）和SPV（公私合营）等等，每个模式的控制权配置方式见图表2。按照私有化的程度，PPP 模式可以分为外包类、特许经营类和民营类（图表3），各类PPP 的政府参与程度和资产归属均有所不同。因每个PPP 项目的具体内容不同，操作模式也存在较大的差异（图表4）。图表1：PPP
4、典型结构图图表2：PPP不同的契约形式图表3：PPP模式可以分为外包类、特许经营类和民营类图表4：PPP不同模式典型案例比较，操作模式均有明显差异PPP模式具体流程一般为（图表6）：（1）政府部门首先针对PPP 所建设项目允许发起人成立有特殊目的公司，政府给予其支持政策。（2）特殊目的公司负责项目的融资（包括权益和债务）、建设以及后续的开发运营。（3）项目建成后，政府部门特许企业进行开发和运营。政府部门通常与提供借款的金融机构达成一个承诺将按与签订的合同支付相关费用，这样可以使项目公司更加顺利的从拿到借款。PPP 模式的本质是政府部门通过给于私营部门一定期限特许的经营权和收益权来减少自身资金支
5、出，并且加快基础设施建设项目的建设以及更加有效率的运营。理论上PPP对于政府部门、私营部门和社会是个多赢的举措。公私合作制的引入有助于缓解财政压力、打破行业垄断，从而提供更好的公共品和服务。（1）对政府而言，可以减轻政府债务负担，减缓融资压力，还可以将项目的一部分风险转移给私营部门，降低政府部门的风险；（2）对于私营部门来讲，公私合作降低了其参与公共领域项目的门槛，拓宽了私营部门的发展空间，可以吸引更多的民营资本参与进来，并能获得合理的回报；（3）对于社会来讲，公私合作结合了政府和私营部门各自的优势，有利于社会稀缺资源的合理配置，使得社会效益最大化。图表5：典型的PPP模式流程二、海外PPP模
6、式分析2.1 PPP在国际上的应用：各国设立模式存在差异PPP 模式在全球范围广泛应用。在欧盟国家尤其是英国，PPP 适用的领域涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。但在大多数国家，PPP 适用的范围主要集中在基础设施领域，包括收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。从区域角度而言，欧洲的PPP 市场最为发达。分国别看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP 项目的规模和管理水平处于领先地位。PPP名义价值已约有7000多亿美元（图表6）。因为PPP
7、的定义在各国和各部门都不相同，统计口径和统计数据存在多种版本，这里统一采用PWF的数据简要说明。19852011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元。其中欧洲大约占到全球PPP 名义价值的45.6；亚洲和澳大利亚所占份额为24.2%；墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计所占份额为11.4%；美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8；非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，在全球的份额为4.2%。海外PPP中心职能存在共同点。各国PPP中心的职能因各自的政治体制、法律体系和发展水平有所差异，但总体看主要职能包括（1）提出政策建议，包括筛选PPP的行业、选择合适的PPP 模式和
8、设计冲突解决机制等；（2）参与项目审核，决定项目是否适合PPP模式；（3）提供技术支持，与市场投资人沟通互动；（4）提高行政能力，提供政府部门对PPP的认识；（5）支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；（6）建立信息平台。搭建PPP政策和项目信息平台，促进市场竞争。各国PPP中心的设置机构不同（图表7）。（1）从国家层面的PPP中心设置来看，英国、澳大利亚、南非等国设立于财政部，而德国、韩国则独立于财政部门之外。海外运行较为成功的PPP中心多设于财政部，因为有助于将PPP与其他财政支出、政府债务统筹管理。（2）其次，地方层面是否设立PPP中心
9、则很大程度上取决于本国的经济规模与结构，及投资决策权的下放程度。英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP中心外，均设立了地方PPP中心。图表6：PPP主要在欧洲和澳大利亚实施（1985-2011年）图表7：PPP中心的设置2.2 PPP融资模式与盈利模式比较PPP可能的融资渠道多样化。从海外经验看，PPP的融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场（权益融资和债券）、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等。一般来看，银行贷款和资本市场为主要融资方式。各融资方式比较见图表8。图表8：PPP可能的融资渠道PPP项目的盈利多与某种程度的财政补贴挂钩（图表9）。因采用PPP
10、模式建设的项目一般都具有较强的公益性，盈利能力比较差，项目除了正常的运营收入外，多数还是需要政府给予事前或事后的补贴，特别是项目运行不达预期，政府更需要给于支持，以保证参与的私营部门有合理的回报。具体看盈利模式主要有3种：1) 除运营收入之外，政府承诺一定的补贴，特别是在项目收益不达预期时。这是在PPP 模式中最常见的盈利模式。譬如，马来西亚南北高速公路项目，收入主要来自车辆过路费，但是政府向项目公司提供最低公路收费的收入担保，即在任何情况下如果公路流量不足，公路的使用费收入低于合约中规定水平，政府将向项目公司支付差额部门，这样在一定程度上减少了项目公司的风险，保证了其盈利水平；法西高铁项目公
11、司收入主要来自法西两国国营铁路运营公司机车通行的过路费，项目的收费模式在特许权协议中已有规定，且在运营的前三年，必须以低廉的线路使用费来吸引客户，以便培育运量，增加后期营业收入，但由于延迟完工，造成项目流量未能达成预期，使项目公司收益降低。根据特许权协议，西班牙政府给予相应的补偿，包括特许期延长3年至为53年，并且在2012年之前分期拨付补偿金1.08亿欧元等。2) 盈利来自于项目收入以及政府特许的其他相关延伸业务。最典型的是香港地铁公司，其经营收入主要来自地铁乘客的车费，根据条例，地铁公司有权决定票价。此外，政府还赋予香港地铁公司沿线的地产开发权。香港地铁公司充分利用地铁沿线房地产升值的优势
12、，把发展房地产与发展地铁结合起来，建设大型住宅、写字楼和商场等，获取了巨大收入利润。3) 盈利完全来自于政府的补贴。譬如南非的豪登快铁项目，其所有的运营收入均进入政府财政，政府按照PPP建设合约规定的价格每年支付项目公司Bombela保本运量所对应的收入（每年固定为3.6亿兰特）。这个固定费用目前高于政府所获得的运营收入，Bombela每年获得上述固定费用后用于日常的运营和维护工作。Bombela有义务按照合同规定做好日常的运营管理工作，但对客流量的多少基本不承担责任。此外，项目的电力成本有政府负担，大大降低了Bombela的运营风险。图表9：PPP项目的盈利模式主要有三种，且多与财政补贴挂钩
13、PPP项目融资多以债务融资为主，权益资本金为少数（图表10）。具体到每个项目，融资结构会存在较大的差异，但总体看项目公司一般出很少部分的权益资本金，其余的多数是通过债务融资，包括银行贷款、发行企业债券、资产证券化及信托等各种方式。一般来说，PPP模式中政府会对项目债务可能有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易的以较低成本拿到借款。具体看：1) 项目公司自有资金一般都较少,大部分还是需要通过债务融资获得资金。以我们获得数据较全的6个国内外PPP案例为例，项目公司平均自有资金占比仅为30%，其余70%需要通过债务融资。其中，在澳大利亚悉尼港海底隧道项目中，项目公司自有资金占比还不到10%。2) 融
14、资方式目前主要是以银行的长期借款为主。在6个案例中，银行长期借款占比总融资额的比重超过80%，贷款期限一般都在10年以上。其他融资方式还包括发行企业债券，譬如澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行30 年期4.86 亿澳元的企业债券；还有少部分通过信托融资，譬如在“鸟巢”体育场项目中，通过信托收益凭证融资3亿元。3) PPP模式融资成本相对来说都比较低。一般来说，PPP模式中政府会对项目债务有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易的以较低成本拿到借款。6个案例中10年期以上的借款成本仅接近或略高于10年期国债，比一般的商业银行借款利率都要低。譬如，马来西亚南北高速公路的15年银行贷款利率为8%，同当时的
15、国债收益率相当，显著低于一般的银行商业贷款；澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行的30年期的企业债券，票利率仅为6%，甚至显著低于当时12%的10年期国债收益率。图表10：不同的PPP项目融资方式，融资成本一般比较低，可能有政府的隐形支持PPP项目的风险来自哪里？（图表11）因为PPP项目涉及公共部门和私人部门的利益，对公共部门而言风险主要来自政局和政策不稳定、决策失误，而对于私人部门则要面对运行成本、物价波动、需求下滑的风险。因大多数的PPP项目涉及某种程度的补贴，大众对PPP项目的态度及对项目控制权的分配均对项目运行造成影响。图表11：PPP项目公共部门、私人部门面临的风险不同三、PPP成功的要
16、素：以英国、澳大利亚为例英国PPP成功在于责任清晰、监控从严，重绩效英国PPP管理部门经历了时间的演变。英国是较早采用公私合作伙伴关系模式开展基础设施建设的国家。1992年梅杰接任撒切尔夫人担任首相后，由于面经济衰退，与1992年首次提出私人融资计划（PFI，即设计-建设-融资-运营-维护）。英国于1993年在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997年在财政部设立专门的工作组负责PFI 推广工作，1999年成立由政府持有全部股权的英国伙伴关系（Partnership UK）组织，并替代了前期的财政工作小组。2001年该组织进一步改善为由政府和私营部门共同持股的PPP管理模式组织，其中英国财政部持有44%股权，在特殊情况下或特殊事项上拥有一票
