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1、全区党政办主任集中学习培训材料（2012年8月17日）同志们：按照区委、区政府工作安排，我代表区信访局就信访的历史、信访条例和信访逐级负责制度，还有我区当前面临的信访维稳形势等方面的内容与大家一起交流学习，下面我就这四个大方面的内容作一简要介绍。一、信访的历史信访，即公民向特定机关来信来访反映问题，以求解决的一种活动，是公民表达意愿和诉求的一种渠道。在我国古代，虽没有出现“信访”一词，但却存在与当前信访相似的民情表达渠道、司法纠错制度，而且历朝历代都曾以不同的形式存在过。因此在各类信访问题日益凸显的今天，我们非常有必要回顾这一制度的历史渊源，以史为鉴，探索出现代信访制度的全新理念。（一）信访溯
2、源我国信访活动始自原始社会末期，距今4000余年前。据史记孝文帝本纪记载“古之治天下，朝有进善之旌”。“进善之旌”是当时的部落首领尧在自己的居住地前设置的一面旗帜，其作用就是让老百姓站在这面旗帜下直接提出对政事的意见、批评和建议。进善之旌还有赦免的功能，站在这面旗帜下发表意见，无论正确与否一律不追究责任。后又出现了“诽谤之木”、“敢谏之鼓 大戴礼记保傅”，以听取社会成员对时政的意见和建议。可以说“进善之旌”、“诽谤之木”和“敢谏之鼓”是我国最早的信访形式，也是我国古代信访制度的萌芽。（二）古代信访机制的发展从我国古代的历史上来看，秦朝至清朝处理信访的机制主要有：公车司马之制（秦朝至隋朝）、函匦
3、之制（南朝至唐朝）、登闻鼓之制（唐朝至清朝）、上诉御史之制（宋朝至清朝）、邀车驾之制（唐朝至清朝）。1. 公车司马之制（秦朝至隋朝）：公车司马令，是中国封建时代中央九卿之一卫尉的属官（相当于我们现在的公安部部长），主掌宫殿的警卫和接待工作。如果老百姓对朝政有看法，或是遭到豪门权贵欺凌无处申诉，都可以到公车府发表言论，以求圣裁。2. 函匦之制（南朝至唐朝）：函是指木函，匦是指铜匦，都是一种特制的信箱，只是材质和形状不同而已，其功能都是用来接受臣民上书言事的。木函之制始于南朝，铜匦之制始于唐朝，其目的都是使“民情上达”，有利于皇帝能得到更多的各种不同的信息，也有利于保护信访人的权益，避免信访人可能
4、遭受报复之弊 。3. 登闻鼓之制（元朝至清朝）：元朝在皇宫旁设立了登闻鼓院，但只受理人命关天的大案申诉，不受理小事；如果有人以“细事唐突”登闻鼓院，就要依法受到惩处。从现代的行政管理学来看，以元朝幅员之辽阔，登闻鼓院只管人命关天的大事，严惩因户、婚、田、债等小事进京叨扰，应该说是量力而行的明智之举。不过，这种处理信访的方式显得粗放，实际效果有限。4. 上诉御史之制（宋朝至清朝）：御史机关原本是监察机构，主要职能是监察百官、纠劾官吏、参治刑狱。到了宋朝的时候，宋代律法规定，当诉讼不受理，或诉讼审判枉法致冤时，御史机关也可作为一个越级上诉的机构。5. 邀车驾之制（唐朝至清朝）：“邀车驾 ”是指无处
5、诉冤的人在皇帝车驾经过时拦路喊冤，俗称“告御状”。据考证，邀车驾案例最早见于史籍后汉书儒林列传，儒生杨政冒着生命危险邀车驾为其老师鸣冤，汉明帝深受感动，答应了赦免范升的请求。古代律法明文关于邀车驾的记载，始见于唐律，规定“邀车驾”事实清楚有理的可受理，扭造事实的“杖八十”发配边关。（三）近代信访机制的发展何谓信访，首先是信，然后是访。据说在新中国成立以后，老百姓可以与毛主席通信联系，为新中国发展提出建议、意见。但由于信件过多主席读不过来，特意成立一个部门叫信访办，帮助领导读信。随着历史、时代的发展信访办就成了百姓与政府联系的重要机构，信访也成了实现和维护人民民主政治权利的具体形式。1951年6
6、月7日政务院颁布了关于处理人民来信和接见人民工作的决定，这是信访制度在我国正式确立的起点。而后随着改革开放，我国法制建设的步伐进一步加快，1995年10月28日，国务院颁布了信访条例，并于2005年1月5日经国务院第76次常务会议进行修订后重新颁布。信访条例的颁布和实施，标志着我国信访工作步入了法制化轨道。（四）正确看待并理解信访工作通过刚才对历史的回顾，大家应该了解到，虽然直到新中国成立后“信访”一词才真正出现，但信访却是一种古已有之的社会现象，历朝历代随着社会矛盾的累积就会以不同形式展现出来。几千年来的当政者已经为此积累总结了相当丰富的经验和行之有效的方法，在历史典籍中多有体现，这也是一种
7、人类文明智慧的成果，我们应该以辩证的眼光来看待这项工作。近年来，信访工作从内涵到外延都发生着深刻的变化，其化解社会矛盾、维护群众合法权益的能力和水平在不断增强，在服务党委政府中心工作、促进社会和谐稳定方面正发挥着不可替代的作用。然而，现在有些国家和个人却错误的认为，信访局是中国才有的部门，是我国法制制度不健全、社会民主制度不完善的产物。其实这恰恰相反，做好信访工作同样是推进法制建设、维护社会和谐的重要部分。中办发201221号印发的通知明确指出：“信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是加强和创新社会管理的重要方面。做好新形势下信访工作，及时妥善处理人民内部矛盾，最大限度增加和谐因素，最大限度
8、减少不和谐因素，对于维护社会和谐稳定、巩固党的执政基础具有十分重要的意义。”我始终认为，依法治国是方向，但法治建设是一个很长的过程，目前一些观点认为强化信访工作就会削弱法治建设是不正确的。当司法不能解决问题时，给人们一条信访出路绝非多余，反而成为监督司法改善司法，促进社会和谐的一个重要因素。同时，我们还应客观地看到，在社会矛盾多发频发的背景下，主张撤销信访、将所有信访问题纳入司法渠道去解决的想法也是不现实的。通过查阅资料，我了解到，一些西方法治国家和地区也都建立有申诉专员制度、督察专员制度、请愿制度和司法救济制度等，作为法治建设的补充，这些都类似于我国的信访制度。在法制比较健全的美国还在白宫专
9、门设立了“信访办”，奥巴马坚持每天阅批10封来信，透过这一“窗口”了解社情民意。公民文化一书花巨资开展跨国调查，发现西方国家公民在针对一个被认为是非正义的法规时，更多的人愿意采取“集体上访”策略或写信给政治领袖，通过司法渠道解决问题的只占极少数 加里布埃尔.A.阿尔蒙德，西德尼.维伯公民文化。中国信访制度的设立体现了社会主义政治制度的特色，信访工作和法制建设不是对立的关系，而是相互依存、相互促进、又相互补充的关系。所以，在中国法治逐步完善的过程中，不能没有信访；即使在将来法治比较完备的情况下，信访工作也是一个必不可少的有益补充。在前不久召开的第七次全国信访工作会议上，中共中央总书记、国家主席、
10、中央军委主席胡锦涛亲切会见与会代表，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝，中共中央政治局常委、国家副主席、中央军委副主席中共中央政治局常委、国务院副总理李克强参加会见。中共中央政治局常委、中央政法委书记参加会见并在会上讲话，充分肯定了近年来信访工作取得的显著成绩，并为做好新时期的群众和信访工作指明了方向。这都说明从中央到地方各级党委政府都高度重视信访工作，把信访工作摆上了重要位置。二、信访条例知识解读（一）信访的含义在国务院信访条例的第二条里，信访的定义是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉
11、请求，依法由有关行政机关处理的活动。特点是除法律以外的又一种解决问题的办法。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求叫信访事项。反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民，法人或者其他组织，称信访人（1人叫个访、2-5人群访、5人以上叫集体访）。信访所反映的问题类型一般分为企业改制、征地补偿、房屋拆迁、城乡建设、农业农村、涉法涉诉、劳动社保、优抚救济、干部作风、其他等。处理的原则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”。信访调处就是对信访人提出的信访事项进行协调处理，也指对基层排查出的矛盾纠纷进行协调处理，目的在于将矛盾纠纷化解在基层，
12、减少信访事项。（二）如何依法上访信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，作为党政办主任，我们有必要广泛宣传信访法律法规知识，引导群众按照依法、逐级、有序的原则反映问题。信访人应当按照以下方式信访：1. 信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向其他机关提出或本办理机关的上级机关再提出同一信访事项，其他机关不再受理，上级机关不予受理。2. 信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。有关机关对采用口头形式提出的投
13、诉请求，应当记录信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。3. 信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。在指定的接待场所且不超过5人逐级反映问题的且反映问题后便立即离开场所的叫正常上访，非接待场所及缠访闹访均属非正常上访。4. 信访人提出信访事项应当客观真实，对其所提供材料内容真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。5. 遵守信访秩序，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。（三）信访事项
14、的受理和办理1. 信访事项的受理（1）登记。对所有信访方式都要进行登记，登记项目包括：时间、信访人基本情况、地址、事由、具体诉求等。（2）受理情况：受理、不予受理、不再受理受理：对于符合信访事项提出条件，且属于其法定职权范围的信访事项，决定受理，受理决定作出后，应口头告知信访人在多长时间给于处理。不予受理：对于不符合信访事项提出条件或不属于其法定职权范围的信访事项，依照有关法律、法规的规定说明不予受理的原因和理由，并作出“不予受理”的决定，并书面告知信访人。对信访事项尽管不属于本行政机关职权范围，但知道受理该信仿事项的行政机关的，应当告诉信访人向相应的有权处理的行政机关提出信访事项。不再受理：
15、信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。2. 信访事项的办理办理信访事项应当遵守的规定：（1）不得打击报复信访人。（2）遵守保密制度。（3）恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。（4）行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。（5）在规定的期限内办结信访事项，并将办理决定书面答复信访人。（6）接受信访人的查寻。（7）妥善保管信访材料和档案，不得丢失、隐匿或者擅自销毁。建议、意见类信访事项的办理：（1）从受理的建议、意见类信访事项中筛选出对改进行政机关
16、工作和促进经济、社会发展有参考价值的内容。（2）认真研究论证并积极采纳。（3）信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，予以奖励。投诉请求类信访事项的办理：（1）开展信访调查。信访调查遵循主动调查、全面调查、信访人参与调查的原则，主要采取听取信访人的陈述、要求信访当事人说明情况、向第三人调查、举行听证等调查方式；信访调查按照事前通知、表明身份、说明理由、实施调查、制作笔录的步骤实施；信访调查的时限必须以不影响在法定或指定的期限内作出办理决定为基本要求。（2）提出办理意见。信访调查结束后，要以信访调查认定的事实为基础，依据有关法律、法规、规章及其他有关规定作出办理决定并书面答复信访人。作出办理意见的依据和标准是：请求事实清楚，符合法律、法规、
