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1、 福利国家型社会保障法律制度评述-刘诚 摘 要:福利国家型社会保障法律制度起源于英国,主要存在于北欧国家,但目前最具有代表性的国家是瑞典。其主要特点在于,价值目标是保障积极人权,基本方式是社会互助,社会保险责任主体方面实行国家责任原则、由政府有关部门负责社会保障事务,收支模式是现收现付制,筹资形式模式是收费制。本篇论文发表由http:/ 提供存在的主要问题是社会保障水平过高,影响了人们的工作积极性;社会保障支出增长过快、财政和社会负担过重。面对这些问题,福利国家早就开始了改革。但由于涉及每个人的切身利益,改革阻力很大、改革过程举步维艰。总的来看,福利国家型社会保障法律制度的改革不可逆转,发展趋
2、势是减少国家职责、增加个人责任,提高社会保障效率、减少浪费。 关键词:福利国家;社会保障;法律制度;特点;评析 福利国家型社会保障法律制度起源于英国,主要存在于北欧国家,但目前最具有代表性的国家是瑞典。 一、福利国家型社会保障法律制度历史与现状英国是最早的福利国家,也是最早进行社会保障立法的国家。早在1349年,英国国王爱德华三世就颁布了一个有关救济的法令1,尽管其实质上是禁止行乞的法令;1531年,亨利八世又颁布了一个救济法令,该法令被称之为第一个名副其实的救济法令;最著名和最有影响的是1601年的“伊丽莎白济贫法”,它不仅在英国实施达三百年之久,而且影响了许多国家济贫法的制定。 本篇论文发
3、表由http:/ 提供16世纪之前,封建制度即为相当比例的英国人口提供保障(尽管水平较低),教会在帮助需要者方面担负首要责任。尽管早在1349年,英国国王爱德华三世就颁布了一个有关救济的法令,但该法令没有得到很好的实施。 随着封建制度的消失和部分修道院的解体,贫困成为一个更为重要的问题,其造成的不满使政府当局担忧。基于有能力者只要努力就可以找到工作这一认识,1531年国家致力于制定消除流浪的法律。这部法律规定,只有老人和缺乏能力者才允许乞讨,其活动仅限于其附近地区。济贫赖于地方当局的良心。1572年,规定了全国性强制性济贫费。主要里程碑是1601通过的著名的“伊丽莎白济贫法”或“旧济贫法”。该
4、法规定以教区为行政单位。用强制性济贫费得来的资金,给予老年贫困者救济,安排贫困儿童学徒,给有能力者安排工作。像以前一样,亲戚在帮助这些贫困者方面负有首要责任。本篇论文发表由http:/ 提供由于贫困者倾向寻求有着最满意的救济的教区,当地管理制度导致了越来越多的问题。结果,这些教区开始限制给予新居民补贴。于是,1662年的落户和迁徙法(Law of Settlement and Removal)规定,允许教区监督员请求当地司法机关把那些在本地没有实际住处者或者不能保证将来不会成为当地负担的人赶回其居住地。根据“伊丽莎白济贫法”,老人和病人比其他穷人明显地得到了较好的待遇。但儿童往往在不能令人满意
5、的安排下从事学徒,仅仅为了减少救济他们的支出,雇佣有能力的贫困者的努力更是微乎其微。对这些贫民习艺所越来越多的人道主义关怀,导致了允许教区建立针对所有穷人的机构 (有能力者除外,他们可以接受救济,也可以在机构外工作)的1782年法案的出台。 到18世纪末,一系列引起物价上涨的事件使许多工人的工资不足。此后,1795年的斯宾汉兰制度( Speenhamland )被采纳。该制度规定,如果工资不能保障最低生活标准, 将由救济支付补足。随着工业革命的到来和亚当 斯密(Adam Smith)、大卫李嘉图(David Ricardo) 等人支持的自由放任主义哲学的越来越流行,斯宾汉兰制度遭到越来越多的批
6、评,被指责为对国家个人自由和责任的不公正干预、对民族道德观念的不良影响、对土地所有者阶级的补贴、以及劳动力流动的障碍。该制度对许多教区也造成了过重的负担。结果,1832年,组成了一个皇家委员会研究该制度,其建议形成了1834年“新济贫法”的基础。本篇论文发表由http:/ 提供1834年的法律基于这样的严厉理念,所有穷人的贫困原因是他们的个人失败。有工作能力的人及其抚养者只有在贫民习艺所才能得到救济,在那里他们能够被密切地监督,并且那里的条件可以使他们清楚地选择经常性的工作。其他穷人,如老人、病人和年少者服从同样严格的纪律约束。受救济者丧失了选举权,并要求穿特殊的制服以表明其二等地位。 到19
7、世纪末,公众观点开始变化,该制度也开始瓦解。户外救济更为常见,产生了为妇女、儿童和老人的分离的机构,更多的来访者可以视察救济院。1905年,一个皇家济贫法委员会受命组成。尽管其1909年的非常挑剔的报告没有导致济贫法任何立即的修改,但确实导致了该法更自由的管理。1908年老年退休金法案基于更人道的基础为需要的老年人提供退休金,1911年的国家保险法案基于贡献为某些工人提供疾病和失业保险。本篇论文发表由http:/ 提供此后,继1944年通过的综合性的国家保险法案(National Insurance Law), 1948年又颁布实施了新的国家救助法案(Na- tional Assistance
8、 Act)作为前者的补充。2 目前,英国社会福利制度所包括的项目有40多种,涉及社会保险、社会救济、福利津贴、社会服务、医疗保健等方面。 瑞典的社会保障制度是国家福利型社会保障模式的典型代表。早在17世纪前,瑞典就有了社会福利制度的萌芽(瑞典社会保障制度最早源于中世纪时的济贫法3),当时主要是天主教教会进行的济贫事业。19世纪开始,济贫工作逐渐转由政府承担。瑞典最早的社会保险立法是1913年颁布的养老保险法。20世纪30年代至二战这一时期,是瑞典社会福利制度的形成时期。当时,由于全球性经济危机的影响,瑞典也出现了严重的失业问题以及由此带来的贫困问题。根据斯德哥尔摩经济学派和凯恩斯的国家干预经济
9、的理论,社会民主党提出,通过国家干预,实行膨胀性的经济计划和积极的劳工政策,使瑞典摆脱经济危机。 “人民之家”计划提出两个方面的计划,一是建立失业、 、疾病等保险项目;二是在住房、教育、医疗等方面提供各种免费或低费社会服务,扩大对家庭的福利补贴。二战以后,瑞典的社会福利制度进入了快速发展时期。1947年开始,瑞典颁布了一系列有关社会保障的法律,其中包括年金立法和家庭津贴立法。本篇论文发表由http:/ 提供1956年,瑞典又颁布了社会援助法,更加明确了社会救济中公民的权利和国家的职责。这一阶段的社会福利制度的显著特点是实行了“普遍性原则”,任何人不管收入多少,都能享受年金、病假工资和儿童津贴,
10、均有同样的保障。1969 年,瑞典政府采取了更加激进的措施扩大社会福利, 扩大年金、医疗和失业保障的覆盖面。 二、福利国家型社会保障法律制度的特点福利国家型社会保障法律制度的主要特点是, 在责任主体方面实行国家责任原则和全面责任原则,在保障范围方面实行全员保障原则和全面保障原则,在保障支付方面实行高福利原则和无差别原则,在管理方面实行国家管理原则。 1.价值目标保障积极人权积极人权保障也是福利国家社会保障法的价值目标,但福利国家更加强调经济平等和社会平等。瑞典等典型福利国家不仅强调机会均等,而且强调结果平等,将消除社会差别作为重要社会目标。除了生存权保障外,这些国家对经济、文化和社会权利有着更
11、高的追求。 2.基本方式社会互助福利国家社会保障的基本方式也是社会互助, 但其社会互助几乎全部通过国家进行。公民缴纳税款或社会保障费(英国称之为贡款)给国家,然后由国家出面保障全体公民的社会福利。 3.责任主体国家责任原则福利国家型社会保障法在责任主体方面实行国家责任原则,国家几乎是惟一的社会保障责任主体。 4.收支模式现收现付制福利国家一方面从现有社会成员中收取国民保险费,另一方面将这些保险费收入用于现有社会成员的社会保障费用支出。其实质是下一代人保上一代人,有工作的人保没有工作的人,高收入的人保低收入的人,身体健康的人保残疾人。 5.筹资模式收费制福利国家社会保障法的筹资模式(筹资形式模式
12、)是收费制,主要资金来源是社会保险费。 6.适用范围全员保障原则福利国家型社会保障法在覆盖率方面实行全员保障原则。全员保障原则表现在,全部社会成员都享受社会保障待遇。 7.保障项目全面保障原则保障项目方面实行全面保障原则。社会保障项目不仅涵盖了一切涉及生活风险的方面,而且涉及生活的各个方面,国家几乎包揽了全部生活问题,属于“从摇篮到坟墓”的全过程保障。 8.保障支付高福利原则、无差别原则福利国家型社会保障法的特点是,在社会保障水平方面实行高福利原则,在社会保障支付方面实行无差别原则即平等原则。高福利原则表现在,社会保障水平非常高,任何人不管遇到任何风险,都可以无忧无虑地继续生活。无差别原则表现
13、在,高消费高福利、强调全民性,众多社会福利项目是人人皆可以享受的、不存在差别待遇。 9.管理体制国家管理原则社会保障管理方面,福利国家型社会保障法的特点是国家管理原则。社会保障统一缴费、统一给付,基金由国家负担。几乎不存在社会组织管理和企业参与问题。 三、英国社会保障法律制度改革评析福利国家型社会保障模式源于英国,始于贝弗里奇计划,其理论基础是皮古的福利经济学。但随着社会的发展,这种模式已经造成了低效率、酿成了 “福利危机”。英国由于社会保障支出不断攀升,早就出现了财政赤字,1976年一年的财政赤子即达65 亿多英镑;瑞典也由于社会保障支出的不断增加而成为债务国,1980年国债即达471亿美元
14、,其中外债90亿美元、人均1067美元。4并且,这些国家普遍出现了失业率上升,经济增长缓慢等问题。本篇论文发表由http:/ 提供面对困境,社会保障改革呼声越来越大。英国率先进行了改革,瑞典也进行了一定程度的改革。然而,由于社会保障涉及全民利益,反对派进行了抵抗,因此改革进程很慢。对于英国的社会保障法律制度改革,国内外存在不同看法。国内有的文章批评,“改革的潜在的辩护理由是确实存在一部分人群被管理财力的政策隔离于其他社会成员,这一改革(很快变得明显)正在引起拒绝给予救助或以减少收入扶持为代价获得救助的困难家庭的真正不幸。在使申请结果因当地社会基金办公室该月掌握的资金而定方面和使幸运的受领人招致
15、进一步的债务方面,确实有收获。据论证,他们需要去了解不再接受国家帮助的那些人已经知道的事情,即这是一个不确定的世界、并且那些钱不得不一周一周地节约使用。因此,理解贫穷经历的完全失败只是证明了其存在。”5(P280)除了国内存在巨大反对力量之外,国外也有一些反对意见。 瑞典社民党理论刊物时代就曾经以社论等形式发表文章,对英国工党上台后的一些革新措施提出质疑。英工党政府提出要加强对税收和救济制度的监管,更好地协调税、费、补助和免税之间的关系,其本意在于堵住漏洞,迫使靠吃救济金生活的懒人转而以工作为生。时代文章认为,由于英国的所得税和社会保险费的起征点很低,同时救济和免税严格与收入挂钩,从而造成低收入者一旦工作后,其实际收入反比领取失业救济金时减少三分之二。这是由于, 再就业后不仅要失去各种失业救济,而且要缴纳高额的所得税和社会保险费。 英国众多的失业者宁可依赖救济而不愿重新工作的原因就在于此。而在瑞典,由于所得税的起征点在月收入2万克朗(约合 2500美元)以上,除幼儿补贴外,其他各项补贴不与收入挂钩,因此瑞典失业者因重新就业而减少收入的只占重新就业者的4%。英国的情况表明,补贴与收入严
