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1、第二章 行政文化概述,张志刚 主讲,第一节 行政文化的含义和类型,一、行政文化的涵义和特征 行政文化，也有广义和狭义之分: （1）广义行政文化 广义的行政文化是在社会公共行政实践活动基础上形成的行政思想观念和行政意识形态，以及与之相适应的行政管理制度和行政组织机构。,关键词：行政文化,（2）狭义行政文化 狭义的行政文化是指分别反映行政实践活动如行政关系、行政思想意识、行政精神理念、行政价值形态、行政伦理道德和行政心理倾向等的复合体。 它是公共行政机关及其工作人员应当具备和遵守的理想信念、价值趋向、道德标准、思想作风、心理状态、行为模式、人际关系等各种生活准则和行为规范的总称。,行政文化即俗称的
2、“官场文化”，是指行政领域中的人们在长期活动过程中创造并逐步形成的为群体普遍认可和执行的规章、制度、态度、信仰、情感和价值等精神产品，以制度形态文化和观念形态文化为主流。,2.行政文化的特点,1历史性 行政文化的历史性表明两点： 一是在内容上具有传统继承性和连续性。可以把行政文化分为传统行政文化和现代行政文化。 二是在形式上行政文化与行政实践相伴而生。不同历史时期的行政实践必然产生不同风格的行政文化。 封建社会的行政文化是讲等级、重服从、尚皇权； 资本主义初期的行政文化是讲人权、重法治、尚时效,2阶级性,行政文化从属于政治文化，与国家机器联系十分密切，在阶级社会中，总是要以统治阶级的政治法律思
3、想为指导，反映统治阶级的意志并为统治阶级利益服务，因而具有阶级性。 根据行政文化的阶级性，人们可以将行政文化划分为资本主义行政文化和社会主义行政文化等类型。不同阶级类型的行政文化在本质上是相互对立的。但是，他们之间也有相互继承、相互影响的一面，尤其是在现代社会中，随着不同国体、国家之间交往与联系的密切，人们在公共行政文化建设上对于很多问题的认识都具有一致性，诸如改进政风，提高公务员素质，建设廉洁、勤政、务实、高效政府等方面都可以互相借鉴、互相学习。,3民族性,行政文化存在于一定的民族文化背景之中，与民族心理、民族习惯、民族思维方式等有着密切的联系，甚至常常通过民族特征和民族形式表现出来，体现行
4、政文化的民族特色。 从横向来说，行政文化的民族形式是最主要的和根本的属性，从国家之间而言，行政文化的民族特色是不同精神风貌式祥和区别的重要标志。 “美国的行政文化通常表现为民主、自由、积极、奋发的特色，德国的行政文化表现为重法、守纪、严正、整齐的特色，英国的行政文化则有尚典、守旧、重名的色彩。”(姚琦. 行政文化建设与行政管理现代化. 贵州大学学报：社科版（贵阳） 1999.5. 39-44),4时代性,一个时代有一个时代的行政实践，势必也会有不同的行政文化。时移则事移。 就纵向而言，行政文化的文化形式是最主要的，时代的差别表现为文化的盛衰和变革。我国计划经济时代的行政文化就与社会主义市场经济
5、时代的行政文化有着截然的不同。 行政文化的时代性标志着当时的行政精神和行政价值取向，有着鲜明的时代特色。,5差异性,在现代社会中，不论是中国的还是外国的行政实践活动都有基本相同的地方，因而行政文化也有基本相同之处，如廉洁、勤奋、高效的行政作风等。 但是，由于经济状况的不同，政治经济条件的差异，文化背景的差别，公务员素质高低的不同，因而，行政文化就势必存在着差异性。而且，由于各级地方政府所处的地理条件、民族习惯、经济状况、文化氛围的差别，使各地方行政文化出现了明显的差异。行政文化的差异性给行政文化建设提出了艰巨的任务。,二、行政文化的构成和类型,(一) 行政文化的构成 行政文化的构成是指构成行政
6、文化的基本要素。 1.从行政文化的关系上看，行政文化由主体行政文化和客体行政文化所组成。 主体行政文化是指在行政管理活动中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。在行政关系中起主导作用。,客体行政文化是指在行政管理活动中，不直接拥有和行使行政权力，并作为行政管理对象的个人、群体或组织的行政意识。 2.从行政文化的形成阶段来看，行政文化由行政心态、行政意志、行政规范、行政评价等要素组成,行政心态是指人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式和态度的总和。有积极响应和消极抵触、想方设法和漫不经心、兴高采烈和无动于衷之分。行政心态一般具有自发性、非理性和不稳定性特征。 行政意志是人们决心达到某种
7、行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态上升为理性的强化结果。行政意志的形成，实质上是人们在做出某一行政行为之前，在正确与错误之间、善良与丑恶之间、道德与非道德之间所进行的选择。所以，行政意志作为人的主观能动性的重要体现，必然具有强烈的目的性。,行政规范行政规范就是确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和准则。是行政意志的集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。也就是说，通过行政规范的形式，把正确的行政意志标准化、规则化，要求人们必须自觉遵守。 行政规范的表现形式，既有以文字为载体的成文规范，也有以行为的方式表现出来的行为规范。行政规范作为道德性规范与法律性规范的统一体，对行政行为
8、起着控制作用。与行政心态和行政意志所不同的是，行政规范的控制作用是外在的，是通过由外而内的不断内化来实现的。而行政心态和行政意志则是内在的，是由内而外逐渐显现出来的。,行政评价是对行政心态、行政意志、行政规范等行政行为所作出的价值判断，已达到存真去伪、扬善抑恶的目的。 行政评价由社会评价与自我评价两个部分组成。社会评价是社会舆论对行政行为所作出的价值判断，社会评价具有明显的行为约束优势。自我评价是借助于内心信念或主观意志的作用，自己对自己的行为作出价值判断。 在正确的信念和理论的指导下，自我评价会比社会评价更为深刻。同时，在进行自我评价的过程中，不可避免地要受到社会评价的影响。凡社会评价好的，
9、往往自我评价也比较高；凡是社会评价不良的，自我评价也会偏低。当然，这是就一般情况而言的，在现实生活中，也会出现社会评价与自我评价完全不同的特殊情况。,3.从在行政文化中所处的层次来看，行政文化由行政心理、行政道德、行政价值、行政精神等要素组成 行政心理是行政道德的基础；行政道德则是行政心理的概括、升华和价值取向，反映着行政文化的本质；行政价值是基于行政心理、行政道德基础上的一种活动准则体系和评判体系，是行政文化的核心部分；行政精神是行政道德、行政价值的总和，是行政文化的统帅和灵魂。,（二）行政文化的类型,1从历史进程上划分的行政文化 （1）伦理型行政文化 是传统封建社会的行政文化的类型。在这一
10、时期，整个社会以家庭为中心，国家是最大的家，由封建家长“皇帝”一人统治。其主要特点是重伦理、重道德，强调仁、义、礼、智、信。这种文化形成了中国传统的特殊的人际关系网，如“君臣”关系，“父子”关系，“主仆”关系等，由此也衍生了中国政府官员特有的专制作风和特权思想。伦理型公共行政文化是封建制度公共行政文化的集中表现，曾发挥了一定的影响和作用。在当代，这种文化已经逐渐被新型的行政文化所取代，然而由于其存在的长期性和深刻性，目前我国的行政文化仍然保留着传统文化的一些特性，亟待进一步的完善和改革。,制度伦理型行政文化,（2）制度伦理型行政文化 经过了洋务运动、戊戌变法、辛亥革命、五四运动和新民主主义革命
11、等对传统文化的反思、改革后，公共行政文化有了新的发展。 主要体现在权力运作中的文化权威由伦理至上向政治至上转移，大力提倡政府管理的制度性。法律、民主、平等意识逐渐增强。,（3）法制型行政文化 在政府管理上，主张政府行政行为的法制化和程序化，大力推行民主，依法行政，个人权力逐渐与行政分离。法制型公共行政文化是对传统的伦理型公共行政文化的根本否定，它标志着现代行政文化的一种走向，并伴随着经济的发展逐渐成熟。目前，我国的公共行政文化正在向法制型公共行政文化过渡。,2从职能上划分的行政文化 （1）统治型行政文化 其特点是统治者的在行使行政权力时奉行专制制度，封闭保守性很强，行政还未与政治分离。统治型公
12、共行政文化反映的是两个不同阶级的根本矛盾和剧烈冲突，意味着缺乏民主和科学管理。,（2）管理型行政文化 政治与行政逐渐分离后形成的公共行政文化，强调“平等、自由、民主”，以追求科学化、效率化和民主化为主要目标，体现民主、平等的各项法律法规。政府作为管理者，成为社会公共利益的代表者和公共秩序的维护者。,（3）服务型行政文化 这是现代社会新兴的一种行政文化。表明政府的职能由以往的管理转变为服务，服务于社会，服务与公众，实行最普遍的民主和自由。服务型公共行政文化追求公众满意和认同，主要的功能由以往的缓和矛盾转变为对不同群体进行的利益协调。目前，服务型公共行政文化在当代西方某些国家已初露端倪。我国政府也
13、正在致力于完善公共行政文化的职能，例如目前进行的社区建设和改革，就是提倡社区公众的参与和社区自主自治，从而弱化政府的管理职能，实现向服务型行政文化的转变。,3从表现形式和内容上划分的行政文化 （1）观念性行政文化 观念性公共行政文化是公共行政文化的主导和中心，在公共行政活动过程中，对公共行政人员起着指导作用，并决定着公共行政文化的发展方向，主要包括公共行政信念、公共行政理想、公共行政思想、公共行政意识和公共行政价值等方面的内容。,（2）规范性行政文化 是反映公共行政主体日常态度的标准和公共行政的基本规律，受社会舆论的制约。主要包括行政道德、行政传统、行政习惯、行政法规、行政制度、行政原则、行政
14、纪律等内容，是观念性公共行政文化的表现形式。,（3）心智性行政文化 是指行政文化主体在行政活动中所形成的一种心理文化观念。它主要有行政思维、行政态度、行政感情、行政气质等，处于整个行政文化的深层次结构，比较稳定，也是行政文化的中心内容和灵魂。,（4）行为性公共行政文化 这是行政文化的外在表现，是其他行政文化在行政行为上的具体反映，集中表现着一个行政机关在整个社会公共事务管理中的外在形象。它主要包括：行政目标、行政行为、行政关系、行政作风、行政效率等。,三、行政文化的作用,1导向作用 行政文化是整个组织共同拥有的行政意识、行政精神，体现着整个组织所共同具有的价值观。因此，直接影响着行政目标的确立
15、，并能够使行政组织中的全体成员在共同的价值观的引导下，向着组织共同的目标前进。 2约束作用 行政组织所具有的行政文化可以使公务员把组织共同的价值观内化为个人的价值观，从而通过这种理念上的控制来间接规范、约束个人的行政行为。,3聚合作用 良好的公共行政文化会产生聚合力，使组织的成员产生归属感。当一个新的成员加入到该组织后，通过耳濡目染，就会逐渐接受该组织共同的宗旨、信念和目标，形成和组织相同的价值观，在潜移默化中为其所同化，从而自然地融入到该行政组织中去。 4衍射作用 通过衍射，影响其他的行政组织。通过行政人员与外界的交往，可以把该行政组织内良好的行政文化，行政作风衍射到其他部门乃至整个社会，形
16、成良好的社会风气，促进其他部门和企业文化的发展都发挥着积极的作用。,第二节我国行政文化的弊端和建设意义,一、当前我国行政文化的弊端 我国当前的公共行政文化，由于存在着传统行政文化与现代行政文化、中国行政文化与西方行政文化的冲突以及其他复杂因素的影响，呈现为一个复杂的矛盾统一体，一方面以当代马克思主义为指导，以廉洁、效能的精神规范、引导着国家公务员；另一方面人治、形式主义、保守的传统意识，在一定程度上抑制着公共行政本身的活力，从而也抑制了整个社会发展的动力。随着社会主义市场经济的建立和发展，当前我国公共行政文化存在的积弊也日益显现，主要表现为：,1. 人格化倾向明显 我国是一个伦理本位的社会，受此影响，我国公共行政文化突出表现为人格化取向，具体表现为人格化的权威服从关系和人格化的人际交往关系。前者在当前公共行政中，就是人们常见的“上行下效”，“唯上是从”，只对人，不对事，使得公共行政缺乏创造性和纠错机制；而后者最突出的就是“人情风”的盛行，它置原则于不顾，混淆公私界限，搞人情交易和裙带关系，不利于社会主义市场经济条件下人们之间的
