土地管理原理与过程

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1、第二章 土地管理原理与过程,内容提要：,土地管理原理 土地管理的一般过程 我国土地管理的演变历程,一、土地管理原理,土地管理是在一定的环境条件下，为实现预定目标，对土地利用过程中人与人的关系、人与地的关系施加影响的过程。整个管理过程包括管理者、被管理者和管理环境三个要素。所以： 土地管理原理可以归结为四大类： 人本原理 系统原理 动态原理 效益原理,二、土地管理的一般过程,土地管理的一般过程包括政府在土地管理中的行为模式、管理目标的设置、管理组织的设计、管理职能的运作四部分。,1、政府在土地管理中的行为模式,（1）政府对土地实施宏观管理的必要性 土地是人类生存不可缺少的自然资源 公有制土地的存

2、在 土地利用外部性的存在 土地市场存在失灵现象,1、政府在土地管理中的行为模式,（2）政府在土地管理中的行为模式 保障土地市场机制的正常运行，纠正市场失灵 作为公共利益的代表，为社会提供公共产品和公共服务 消除土地利用的外部性 协调各土地使用者之间的利益，保障土地配置的公平和效率,1、政府在土地管理中的行为模式,（3）政府失灵与对策 政府失灵的原因 公共决策失误 政府庞大行政机构运行的低效率和“内部效应” 寻租活动 对策 强化政府对土地的公共管理职能 加强公共决策科学化、民主化 建立良好的地方政府与中央政府的互动合作关系 强化监督机制与反馈机制 建立健全土地法律体系和加大执法力度,2土地管理目

3、标的设置,1、管理具有明显的目标性。管理实质上就是有效的实现管理目标的活动。 2、目标在管理活动中的作用： 方向作用 激励作用 凝聚作用 考核作用 3、管理目标的属性 目标的共通性 目标的层次性 目标的时间性 目标的可考核性,4、土地管理的目标设置 定义：在一定时期内土地管理活动预期达到的目的就是土地管理的目标。 按管理层次不同，分为宏观管理目标（全国）、中观管理目标（地区）和微观管理目标（县级）。 按实现时间的幅度可分为长期目标（10年以上）、中期目标（5年左右）和年度目标。,2土地管理目标的设置,3我国土地管理机构的设置,我国土地管理机构的设置采取垂直统一管理的方式，在中央成立国土资源部，

4、下设国土资源厅、局等等，由上至下统一管理。 现行土地管理体制是指在中华人民共和国土地管理法颁布，1986年国家土地管理局成立之后，由党中央、全国人大常委会、国务院所确定实行的全国土地统一管理的体制。 1986年，中共中央、国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知中明确指出：“为了加强对全国土地的统一管理，决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构。”中华人民共和国土地管理法第五条也明确规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。1998年，国务院组建了国土资源部，实行陆地与海洋，土地与矿产的统一管理，更体现全国土地统一管理的力度。,3我国土地管理机构的设置,全国城乡土地

5、统一管理的体制，是由我国的具体国情所决定的。一是我国人地矛盾的内在需求。我国人多地少，人地矛盾十分突出，土地管理首先要解决的根本问题就是保证有限的土地养活众多的人口，切实保护耕地。耕地的保护实质就是协调好吃饭与建设，做到一要吃饭，二要建设，三要保护环境。吃饭与建设的关系协调，就要求对全国土地实行统一规划、统一管理、统筹兼顾、合理配置。二是维持我国土地公有制的客观需要。土地公有制是我国社会经济发展的基本保证，要维持和巩固土地公有制，就必须坚持土地统一管理，分散或分割管理会导致公有制的名存实亡，统一管理有利于土地的合理配置和土地利益的合理分配，兼顾国家和集体的利益与发展，从而发挥土地公有制的优越性

6、。,3我国土地管理机构的设置,历史的实践也证明，土地由各部门分管，或统管与分管相结合体制，不但不能发挥各部门的作用，反而造成政出多门、相互扯皮和土地管理的无序状态。过去，由于国家和各级政府未设置统一的土地管理机构，各部门自己管地，各自为政，自立条例、规定。凡涉及征地、批地的部门，都插手地政工作，要管都管，要不管都不管。所以，土地分散多头管理，不能有力地贯彻、执行国家制订的土地法规、条例和政策，不能强有力地制止乱占耕地和滥用土地的行为发生，致使国家土地资源不断遭到浪费和破坏，社会主义土地公有制也不断受到侵犯。,3我国土地管理机构的设置,根据1998年国务院机构改革，国土资源部代表国务院负责全国土

7、地管理工作。全国地方各级政府从1986年开始已按土地管理法的规定成立了具有统管职能的土地管理机构。一般各省、自治区级的土地管理机关为厅级；地、市级土地管理机构为处级单位；县级土地管理机构为科级单位。 根据国土资源部的“三定”方案和国土资源部关于印发国土资源部各司局职能配置、内设机构和人员编制的通知。国土资源部设14个职能司(厅、局)。其中有6个职能司(厅、局)与土地管理直接相关，承担着相应的土地管理职责。,3我国土地管理机构的设置,（1）政策法规司。组织起草有关土地资源的法律法规草案；组织协调部内有关立法工作；组织有关法律法规的宣传教育；办理有关行政复议事宜；调研和起草综合性的土地资源政策。

8、（2）规划司。组织研究全国和重点地区国土综合开发整治的政策措施，起草编制全国性及区域性的国土规划、土地利用总体规划；拟定土地供应政策；指导和审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划和地方土地利用总体规划，参与报国务院审批的城市总体规划的审核工作。,3我国土地管理机构的设置,（3）耕地保护司。拟定耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策、农地保护和土地整治政策、农地转用管理办法，拟定未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地规定；指导农地用途管制、组织基本农田保护。 （4）地籍管理司。拟定地籍管理办法，拟定土地调查、动态监测、地籍调查和统计的技术规范、标准并组织这些

9、千作；拟定土地确权、登记、发证和权属纠纷调处规则和权属管理办法，承担调处重大土地权属纠纷。,3我国土地管理机构的设置,（5）土地利用管理司。拟定土地使用权流转的管理办法，指导基准地价、标定地价评测。 （6）执法监察司。组织对执行和遵守国土资源法律法规情况进行监督检查，拟定土地执法监督和土地违法案件查处的规定，组织开展对土地利用规划、农地转用、土地征用、土地资产处置、土地使用权交易行为的监督监察，依法组织查处重大土地违法案件。,三、新中国成立以来我国土地管理的演变历程,11949一1978年，重要法律农村人民公社工作条例。 1949年7月，全国人民政治协商会议制定了中央人民政府组织法，在中央人民

10、政府政务院下设内务部。内务部下设地政司，作为全国土地管理机关，主要负责地籍测量、地籍管理、城市房地产管理、土地征用和房地产交易管理、土地租税、城市管理规划及考核等。之后，土地管理逐步向各部门分散。1952年，城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部；1954年，撤销了地政司，在农业部设土地利用总局；1956年，在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作；城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部，内务部仅保留土地遗留问题处理和部分征地划拨等工作。 1962年颁发了农村人民公社工作条例修正案草案，明确了农村集体土地的范围，基本形成了适应计划经济需要的土地管理体制。,三、新

11、中国成立以来我国土地管理的演变历程,21979一1986年，重要法律土地管理法 文革时期，许多地方的土地管理机构被解散，土地管理工作基本处于瘫痪状态。 1979年，国务院设立全国农业区划委员会，下设土地资源组，由农业部牵头起草土地利用分类标准、调查规程，并开展土地详查试点，在试点实践基础上修改并颁布土地调查的技术标准，提出进一步加强土地资源调查的报告。1984年，国务院批准部署在全国开展土地调查工作。1982年修订了国家建设征用土地条例、村镇建房用地管理条例。同年，改革土地管理体制，19821986年国家实行所谓城乡分管的体制，地方的农业部门建立了土地管理部门，而城市内部则保留了房地产管理局，

12、部分恢复了地政管理职能。1986年，发布了中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知，要求强化土地管理，刹住乱占耕地之风。同年，六届全国人大常委会通过并发布中华人民共和国土地管理法，明确了全国地政和城乡地政统一管理的原则。,三、新中国成立以来我国土地管理的演变历程,31987一1990年，重要法律城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 根据土地管理法的规定，直属国务院的国家土地管理局正式成立，接着地方各级政府的土地管理部门也相继成立。1988年，修改土地管理法，确定了土地所有权与土地使用权相分离的原则；土地使用权可依法转让的原则；实行国有土地有偿使用制度。1990年，颁布了城镇国有土地

13、使用权出让和转让暂行条例，城镇土地有偿使用走上法制化的轨道。,三、新中国成立以来我国土地管理的演变历程,41990年以后 1990年以来，我国土地管理工作取得了巨大成就。以市场配置土地资源为主的土地有偿使用制度改革进一步推进，土地市场秩序逐步规范，土地法律法规体系更加健全，耕地保护制度逐步完善，农用地转用和土地征用进一步规范，土地利用规划和用途管制得到落实。 1995年1月1日起施行的城市房地产管理法规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。土地使用权可以出让、转让、出租、抵押。 从1997年起，党中央国务院决心用世界上最严格的措施来管理土地、保护耕地。,三、新中国成立以来我国土地管理的

14、演变历程,1998年修订的土地管理法进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权有偿使用包括出让、租赁、作价出资（入股）等方式。应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在我国的确立奠定了坚实基础。总的来看，这一时期土地使用制度变革的主要内容是变无偿、无限期、无流转的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流转的出让供地。但基于我国的现实，大量的建设用地仍然实行划拨供地。因此，这一阶段的国有土地使用制度的突出特点在于，制度格局上的划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度作用的覆盖面大于有偿制度。 2004年，中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度。,三、新中国成立以来我国土地管理的演变历程,近年来，中央把国土资源部门作为参与宏观调控的重要部门，参与对国民经济的宏观调控。2004年，国务院发布了关于深化改革严格土地管理的决定，从严格执行土地管理法律法规，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度等五个方面提出了土地管理思路，为下阶段中国土地管理明确了方向。,