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1、城镇化背景下农民土地权益保护的立法思考姜战朝（四川大学法学院 四川 成都 610064）摘 要 城镇化进程中，农民土地权益受损严重，立法缺陷是重要因素。针对现行立法不足，通过明确界定农村土地所有权的主体、扩展土地承包经营权、完善宅基地使用权的处分、明确界定土地征收范围、提高征地补偿标准等措施切实保护农民土地权益。关键词 城镇化 农民土地权益 受损状况 立法思考2013年3月5日，温家宝总理在第十二届全国人民代表大会第一次会议上作政府工作报告时指出：中国“积极稳妥推进城镇化，城镇化率由45.9%提高到52.6%”。1 2013年政府工作报告Rhttp:/ 中共十八大报告Rhttp:/ 习近平在十
2、八届三中全会上的讲话中指出：要“赋予农民更多财产权利，完善城镇化健康发展体制机制”3 十八届三中全会公报Rhttp:/ 农民土地权益保护现行法律规定法律是保障农民土地权益的基础。近年来，国家颁布和规范了农村土地承包法、土地管理法、物权法等，从法律上基本保障了农民土地权益。1.1 宪法根本保障农民土地权益宪法第6条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；第8条规定: “农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体
3、经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”；第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。” 从宪法相关
4、规定可以看出，国家和集体享有土地所有权。集体享有土地所有权的形式是“农村集体经济组织”，农民作为“农村集体经济组织”的成员，以家庭为单位享有土地承包经营权。这是对农民土地权益的根本确认。1.2 土地管理法规范土地制度土地管理法明确规定了农村土地所有权和使用权。第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡( 镇)农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理。”土地管理法该条规定明确了农村土地所有权问题，乡（镇）
5、、村和村民小组三级组织依法享有并行使农村土地所有权。土地管理法第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，农民的土地承包经营权受法律保护。”这进一步规定了农村土地的经营管理方式，也就是村民承包经营，并依法保护村民承包经营权。土地管理法第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该条规定明确村民享有宅基地使用权，同时规定村民只能以户为单位申请宅基地，如出现因出卖、出租住房并从中获利后，再次申请宅基地使用权，将不予批准。1.3 农村土地承包法规定土地承包经营权农村土地承包法第3、4、5条明确规定农民享有集体土地承包经营
6、权。第12条规定了集体土地所有权和承包经营的发包方，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”第16条明确规定了承包方的权利，承包方可以对土地承包经营权采取出租、转包、互换、转让等方式进行流转，“承包方享有下列权利:(一) 依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他
7、方式流转。”1.4 物权法规定土地物权从农村土地承包经营权看，物权法的相关规定仍然限定在土地管理法和农村土地承包法等法律规定范围内，没有大的突破。物权法继续延续了土地管理法关于农村土地所有权的相关规定。明确规定乡镇、村、村民小组三级农民集体是农村土地所有权的主体，并由相应集体经济组织代为行使土地所有权。物权法第128条和133条规定了农村土地承包经营权，并针对农村土地家庭承包经营权和其他承包经营权规定了不同的流转方式。从物权法关于宅基地使用权相关规定来看，一定程度上突破了土地管理法，新增了宅基地使用权的再分配以及权利的变更和注销登记等内容，对宅基地使用权的内涵作了明确界定，对宅基地使用权的取得
8、、转让和重新分配等事项也作了明确规定。物权法第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。根据该条款规定，集体是宅基地所有权的主体，宅基地只能用于住宅及其附属设施的建造，农民享有宅基地使用权。而宅基地使用权本身是一项带有福利性质的权利，是一项保障农民安身之本的权利，这也是该条款应有之义。第154条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”根据该条款规定，宅基地使用权消灭的前提是自然灾害等客观原因，享受宅基地使用权重新分配的主体是作为该宅基地所有权主体的集体的成员，在宅基
9、地重新分配的过程中，应遵循保护耕地和节约利用的原则。第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”这是对宅基地使用权变更和注销登记相关规定的进一步明确。对于宅基地使用权的变更和注销登记，目前主要在土地登记规则中有明文规定。土地登记规则第37条规定:“有下列情形之一的, 土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内, 涉及房产变更的, 在房产变更登记发证后十五日内, 持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记:( 一) 依法转让土地使用权的；( 二) 因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的”；“房
10、屋所有权变更而使土地使用权变更的, 在申请变更登记时, 应当提交变更后的房屋所有权证书。”第39条规定:“因交换、调整土地而发生土地使用权、所有权变更的, 交换、调整土地的各方应当在接到交换、调整协议批准文件后三十日内, 持协议、批准文件和原土地证书共同申请变更登记。”第56条规定:“因自然灾害等造成土地权利灭失的, 原土地使用者或者土地所有者应当持原土地证书及有关证明材料, 申请土地使用权或者土地所有权注销登记。”第58条规定:“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的, 土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记, 注销土地证书。”物权法第153条对宅基地使用权的
11、取得、行使、转让和重新分配作了相关规定，将物权法与其他相关法律和规定有机衔接，并且为宅基地使用权制度的进一步发展和完善预留了空间4 物权法与国土资源管理J.国土资源导刊，2007（6）：80-81。除此之外，宪法第10条、土地管理法第45、46、47条和物权法第42、43、132条对农村土地征收、征用和补偿等问题也作了相应规定。国家出于公共利益的需要，依照相关法律法规，可以征收、征用农村土地，同时依照相关法律规定予以相应补偿。2 城镇化背景下农民土地权益受损状况分析城镇化进程是农村现代化、法制化的一个长期的过程。在这个长期的过程中，农民由于来不及适应转换的过渡环境，可能面临着无地、无业、无宅、
12、无保等多种风险，特别是在土地权益上容易受损。2.1 城镇化背景下农民土地权益受损状况2.1.1 农民难以享受土地增值收益由于征地补偿标准的原因，农民难以享受土地增值收益。农民获得的征地补偿金额是根据土地农业收益进行计算的，而政府将征地以市场价格出让，市场价格与征地补偿金额之间存在巨大差距，农民无法分享土地出让带来的增值收益。据测算，企业是土地收益分配中最大受益者，占据土地收益总额的4050%；其次是政府，占土地收益总额的2030%；再次是村级组织，占土地收益总额的2530%；最后才是农民，仅占土地收益总额的510%5 皮修平，周镕基城市化进程中农地征收存在的问题与化解路径J湖南师范大学社会科学
13、学报，2009( 1)：73765。政府依靠其行政征收权力，凭借其土地市场的垄断地位，从农民手中低价征收土地，再以高出数十倍甚至更高的价格在市场上转让，形成事实上对农民财富的掠夺，农民损失巨大。有专家指出，如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿8000亿元代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2 万亿元的损失6 曾业辉打破制度障碍 增加农民收入J文明与宣传，2010( 5) ：796。农民难以分享土地增值收益成为农民对政府征地产生不满情绪的重要因素。2.1.2 补偿机制难以保障失地农民基本生活土地管理法对征地补偿费作了明确规定。以土地年均产值作为基数，
14、赔偿金额一般为土地年均产值的3-6倍，最高不超过30倍。从赔偿金具体分配方案看，农民实际得到的补偿只是赔偿总金额中极小的一部分。土地附着物和青苗赔偿费归农民个人所有，土地征用赔偿金由集体统一分配和管理，扣除政府和集体费用后，农民实际获得补偿金极其微薄。农民一旦拿到这份微薄的补偿金，就意味着失去了自己的土地，失去了生活依靠，断绝了生活来源。农民失去土地后，被迫另谋职业。由于农民文化水平普遍偏低，年龄结构普遍偏大，在就业竞争中自然处于弱势地位，就业困难，即便就业也是从事待遇低下、劳动强度高的行业，而且极不稳定。这就造成失地农民普遍处于失业或半失业状态。一旦土地补偿金花完，基本生活就难以保障。根据国务院有关调查数据显示，近10年来，仅媒体公开报道的因征地引发的集体上访和群体性事件就有数百起，其中86%的集体上访和群体性事件的起因就是征地补偿费过低，失地农民基本生活受到威胁7 刘守英改革以地谋发展模式J西部大开发，2012 ( 1) :1011027。农民获得的征地补偿金本就非常微薄，而由于补偿
