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1、医药储备机制研究一、 医药储备概述现行国家医药储备管理办法规定，医药储备是政府职能。在中央统一政策、统一规划、统一组织实施的原则下，建立中央与地方（省、自治区、直辖市）两级医药储备制度，实行统一领导、分级负责的管理体制。中央医药储备主要负责储备重大灾情、疫情及重大突发事故和战略储备所需的特种药品、专项药品及医疗器械；地方医药储备主要负责储备地区性或一般灾情、疫情及突发事故和地方常见病防治所需的药品和医疗器械。承担药品储备职能的企业依照目录储备药品，此类药品可以按规定的比例在市场上流动、更新库存，但在国家出现灾情、疫情时，应按时按量提供。然而，近年我国自然灾害和公共卫生突发事件却暴露出该制度存在
2、诸多问题。由于我国现在医药物流体系并不完善，过多的自然灾难把我国医药资源和卫生问题也在慢慢地激发。比如四川地震和全国各地的自然灾害，其急求援的药品正在成为灾难发生时重要部分，可以直接去救死扶伤的物资，其供求关系人们群众的生命安全，灾害事件发生的时候，若不能及时地送到所需要的地区，那么就会给人民带来损害，由于国家在药品应急供应方面非常被动，其药品应急系统存在着不足，这说明药品应急物流体系并不是很完备，导致网络系统监控并不是很到位，由于我国对应急物流的研究还处于一个发展阶段，所以并没有实现从定性到定量的研究进行跨跃，所以需要数学工具、现代化计算机帮助医药储备应急物流的运输，主要还包括应急物流的管理
3、、运输规划；选址配送以及决策等，所以对于药品应急物流是一个全新的课题，很少有人真正去涉及过，导致整个物流体系无法完善。二、我国医药储备制度存在的问题分析（一）制度设计层面1.医药储备目录设计不完善目前我国医药储备目录根据已发生事件所需物资品种和数量制定，每次突发重大公共事件后相关部门都对目录进行增补，如“SARS”之后一批抗感染药物就进入了国家医药储备目录。但面对新型灾害和突发状况时，现行目录无论品种和数量都难以满足需求。以汶川地震抗震救灾为例，我国紧急启动了国家和地方两级医药储备，生产企业日夜加班生产，流通企业昼夜不歇调运，但仍不能满足灾区所需。大量急需的药物和器械都不在国家医药储备目录当中
4、，如破伤风人免疫球蛋白注射液、羟乙基淀粉、甘露醇注射液和病床等。目前的医药储备中，急救抢救类药品和器械只占很小的比例，由于运输及配送的问题无法及时到达灾区；而生物制品、血液制品原本就处于市场紧缺状态，短时间内更是无法满足灾区的需求。2008年，北京市进行奥运专项储备目录拟定之初，出现了专家提供目录大量重复的现象。2009年甲型H1N1流感肆虐全球，治疗甲型H1N1流感的药物“达菲”不在国家医药储备目录中，也没有特许的药物储备商业企业。另一方面，某些在正常情况下价格低廉、产量大的物资容易获取，无需作为储备物资存放，此类物资的囤积反而会给救援行动带来不利影响。如汶川地震中的大量剩余物资为口罩、阿莫
5、西林颗粒、0.9氯化钠溶液、84消毒粉、一次性注输器具等，相关部门不得不提供大量人力、财力及场地设施进行管理。据统计，震后3个月起到2008年9月15日，已处置剩余药品193 831件（占45）、医疗器械96 423件（占49）、消毒杀菌药品2 000吨（占33），尚储备药品129 895件、医疗器械74 018件、消毒杀菌药品231吨。这些剩余的物资中很大一部分不再适应地震后期的救治需要，其处置工作却要消耗不少资源。2、医药储备管理机制不合理现行的储备制度难以解决企业的经营风险，不利于市场良性发展。以抗击“SARS”一役为例，许多激素、抗病毒类生化制品原料等全面走俏涨价，医疗部门大量购进药品
6、，货款往往又不能及时汇给企业，使得企业日常经营运转困难。同时，由于药物价格曾一度被肆意炒高并出现抢购，许多流通企业疯狂地囤积急需药物。“SARS”结束后某些企业库存量倍增，导致市场出现混乱局面。汲取了“SARS”教训后，我国应急体系得到进一步改进和发展，汶川大地震后能及时有效地进行药物的生产和调度，短时间内相关产品的市场得到扩容。但是，由于供需关系强烈失衡，很多原材料都一时无法供应，药品生产已不计成本，各种其他成本也相应提高，市场机制被扭曲。奥运专项储备为药品安全提供了有力保障，但也造成了药品的大量浪费。相比地震等重大灾害，甲型H1N1流感的医药储备没有深感紧迫的原因之一是防控流感还有隔离、带
7、口罩、救治等多种渠道，能留出生产“达菲”等药品的周期。但目前医药储备的不完备性已暴露无遗。3 、各部门职能重叠或权责不清我国没有针对突发事件的常设危机管理机构，危机爆发时缺乏社会各层面各系统之上的统一领导。医药储备方面，1998年之前此工作由原国家医药管理局管理；1998年撤销国家医药管理局后，由原国家经济贸易委员会的经济运行局管理；2003年起，主管部门改成国家发展和改革委员会；2008年，国务院机构第5次改革，国家药品储备工作由工业和信息化部负责。同时，各省市主管医药储备的职能部门形式多样化，分属不同的上级机构主管。每一轮部门设置调整之后，沟通渠道、职能机制应相应变化，但实际工作中并没有得
8、到及时更新。各行政部门间以及行政部门与企事业单位间职能职责相对混乱。当重大突发事件发生时，各地往往出现资源未共享、重复多次供应等情况，造成巨大浪费。（二）执行层面1、 医药储备体系中各主体信息沟通不畅调研中专家普遍反映，信息沟通不畅是医药储备体系最大的问题。首先，两级储备制度之间缺乏信息沟通，储备药品品种缺乏有效的互补，难以形成联动，加重了资源的相对匮乏。其次，由于未建立相应的信息互动平台，药品生产和流通的信息不畅通，哪些企业具有生产能力以及药品生产的周期、产量和运输环节等数据均十分模糊，导致本就有限的储备资源更难以共享。典型案例如2001年海南省某幼儿园发生的“鼠毒强”集体中毒事件，在信息手
9、段高度发达的今天，医务人员仍需要借助各种特殊渠道四处奔走才能获得解毒药。第三，监管部门不能及时有效地掌握承储企业的动态，无法针对某些企业储备药品不到位的情况作出惩罚及补救措施，一旦发生突发事件漏洞难以弥补。2、 部分医药储备资金闲置国家医药储备资金财务管理办法规定，为确保国家医药储备资金有效使用，在没有发生特大灾情、疫情等突发事件时，国家拨付的医药储备资金的应有资金总量的70以上以实物形态储存在储备企业。但据国家审计局2008年9月5日公布的国家发展和改革委员会2007年度预算执行和其他财政收支情况审计结果表明，部分医药储备资金长期闲置。2003年，财政部拨付给发改委7 787.64万元资金用
10、于某项药品的专项储备，发改委根据该药品的实际使用情况减少了采购量，使该项资金结余6 475.47万元（占拨付资金的83）。截至2007年底，上述储备资金结余仍存放在发改委机关的基本账户中闲置未用，直接导致这部分储备资金未能有效使用，造成损失。3 、承担医药储备的企业未能有效履行储备职责目前我国的储备资金以一次性全额拨付为主。由于缺乏严格的法律法规监管，主管部门权责不清，部分承担医药储备的企业并没有真正履行自己应有的职能，在大笔的财政资金拨下去后，未将其用作储备药品的采购。1997年财政部对医药储备资金进行了一次核查，检查医药储备资金是否保证专款专用，有否挤占、挪用情况，储备资金与药品实物储备是
11、否相符。调查发现，20多年间，国家一共为应急药品储备工作投入了20多亿元，但是，实际储备却与之相去甚远。（三）、医药储备应急物流存在的问题1、 药品贮存设施相对比较简陋中国的大部分的企业还是会出现贮存设备比较简陋，比如药品的仓库、药房和药品的储存条件相对比较差，所以构药库没有隔热装备，室内也没有空调和排气扇。同时一些需要有阴凉库储存的药品如青霉素、头孢呋辛钠粉针都需要在常温下保存，但是无地脚架或者防虫装置，很容易造成潮温多雨季节的霉变；其次是冷藏设备不齐，所以其生化试剂需要合用一个箱；同时由于温湿度计配备非常不齐，假如配备了温度计，如果没有详细的记录，假如温湿度超过相应的规范，那么药品就会受到
12、破坏。2、法律法规意识比较淡薄由于基层医疗机构和大型的医疗机构，他们对药品的管理并没有按法规进行储存，虽然我国颁布了药品管理法和药品经营质量管理规范等细则，都对药品的储存提出了规定，但是并没有带有强制性，所以导致很多医疗机构存在麻痹的心理，很多医院并没有按照规定去储存药品。从这个现象可以看出，大部分的基层医疗机构并不重视医药的储备，一旦遇到自然危害，就无法形成有效的物流运输机制，导致灾区无法得到快速的救治，导致整个灾区治灾活动存在着致命的医药隐患。3、应急物流不计物流运作的成本危机一旦发生，各级政府就会组成相应的危机进行处理，同时以危机及时处理作为一切的中心工作，那么这种运作机制就会出现问题。
13、一方面由行政强制力作为基础，假如统一组织指挥庆急物流保障，整个物流运作流程就会非常紧凑，物流的行为就会表现出更加浓厚的军事化色彩，这样保证所需应急物资的到位，对于危机的处理能起到至关重要的作用；同时另一个方面，没有正规化和法制化的保障机制，全民上阵，导致整体秩序非常混乱，而且保障应急物流的社会成本很高、效率比较低，所遗留的问题也很多。4、应急物流配送的指标体系存在纰漏我国的各地国防动员委员会虽然都建立了相应的交通战备办公室，但是相应的体制并不是很合理，交通战备办公室虽然对各地的交通道路和运输专业人员都有数和质量有一个大概的了解，所以不能对所管辖的专业人员、运输机具和器材物资等配置建立交通战备力
14、量，更不能明确按照战时的保障计划，导致整体的应急保障能力很差。三、政策建议（一）、科学调整医药储备目录抗击“SARS”一役后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。国务院发布国家突发公共事件总体应急预案，并启动80件国务院部门应急预案、25件国家专项应急预案编制工作。其中，药品应急体系不是孤立的，而是国家应急体系的一部分。应参阅国内外突发事件应急管理经验，组织医学、药学专家队伍，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件中有可能涉及医药储备的领域，开展相关研究，并综合以上各种情况进行统一化科学化的目录调整工作，切勿各自为政使得储备重复浪费。调整中应重点考虑应急药品
15、准备品种、数量和调配方案，以保证在重大疫情、灾情出现时不至于缺口太大。（二）、建立全国和地区级的应急药品调配中心医药储备应急管理体系要具有系统观与全局观，各地各单位的储备药品应得到充分共享，才能避免资金和资源的大量浪费。因此，建立全国和地区级的应急药品调配中心十分重要。可参照美国国家战略储备中的药品储备制度。美国药品储备的调用有2种方式，一种是固定地点储备的医药用品：医药用品组装成重达50吨的救援包，以广谱的抗生素、疫苗、解毒剂、抗毒素等为主，随时准备在接到指令后的12小时内分发到指定地点，国家医药储备物资抵达指定的接收和存储地点后，国土安全部将其移交给州或地方当局，由州和地方当局再进行分发；
16、另一种是利用通过该体系中建立的医药零售商名录网络，以针对性急需物资为主，由生产或经营企业管理和维持，需要时以电子订单通知固定或不固定企业，一般要求企业在24小时或36小时送达指定地点。我国医药储备可参照美国经验适当布点，以实现中央和地方的储备联动、省际间的储备联动。（三）、建立全国范围内的信息网络平台改变现行医药储备信息沟通不畅问题，建立全国范围内的网络平台十分重要。以美国为例，联邦政府、州政府、各地政府形成的三级应急管理体制间沟通交流十分通畅。各地各级机构都设有应急运行调度中心，用于监控潜在各类灾害和恐怖袭击等信息、保持各单位联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。其下属的信息监控室24小时连续运转，配备有线电视网、互联网、
