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1、我国规划环境影响评价制度存在的问题及对策摘 要：阐述了我国规划环境影响评价的现状；指出了规划环境影响评价制度作为我国环境保护的一项重要手段和措施，对我国经济建设起了一定程度的保障作用。从法律法规、替代方案、公众参与等方面探讨了目前存在的问题，提出了相应的对策与建议，以促进我国经济的发展。关键词：规划环境影响评价；问题；对策1、前言 实现可持续发展是当前世界各国的主要目标，而实现可持续发展的首要关键就是要制定可持续发展的战略和规划。要使制定的每一项战略和规划都能体现可持续性，这就要求在战略规划过程中对战略选择进行系统全面的评估，其中一个很重要的内容就是要分析各种战略选择的环境影响，从而使环境问题
2、在政策、计划、规划和项目的各个决策层次上都得到充分的考虑。因此，可持续发展战略对战略环境评价的采用提出了直接要求。环境影响评价是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度，这是环境保护的重要措施之一。环境影响评价的意义在于从源头上对污染源进行控制，通过科学的环境规划、环境治理措施来减少污染物的产生与排放，减轻企业投产后的污染治理负担，从而避免“先污染、后治理、先破坏、后恢复”。环境影响评价制度化与法制化是实施可持续发展战略，促进经济社会与环境保护协调发展的重要法律保障，对于预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影
3、响具有重大意义。 2 我国规划环境影响评价的现状我国把规划环境影响评价纳入法律，在国际环境保护立法中特别是在发展中国家是走在前面的。新颁布的环境影响评价法中对各种发展规划和建设项目的环境影响评价的内容、程序及相应的法律责任做了明确规定，从大范围的发展规划到具体项目的建设，都必须执行“先评价，后建设”的规定，从而为规划环境影响评价提供了发展契机。同时，各级环境管理部门积极参与各项规划的环境影响评价，参与政府的综合决策，也是我国实施可持续发展战略的一项重要措施。我国自实行环境影响评价制度以来，制定了许多具体的建设项目环境影响评价制度、法律法规和措施，建立了许多有关环境影响评价的机构，召开了一系列有
4、关环境影响评价的会议，开展了环境影响评价的学术研究和交流，丰富和发展了我国建设项目环境影响评价理论和方法，形成了一整套成熟的技术。3 我国规划环境影响评价存在的主要问题3.1 缺乏明确的法律依据中华人民共和国环境影响评价法中规定了开展规划环境影响评价的要求，并明确了应开展规划环境影响评价的各类规划范围，但我国对规定应开展规划环境影响评价的各类规划的编制和实施却缺乏法律约束。目前，除中华人民共和国城乡规划法（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）以及建设部2005年城市规划编制办法外，还没有其他的法规依据。2005年，国务院下发的关于加强国民经济和社会发展规划编
5、制工作的若干意见（国发200533号）中，对完善规划体系和规划编制的工作程序提出了明确要求。据有关报道，2004年国务院曾拟定规划编制条例，以指导“十一五”规划的编制，但迄今未见出台。针对这样的规划进行评价，使评价工作更加艰难和复杂。3.2 各类开发区系统规划不完整国家级与省级经济技术开发区规划，多数只有区界范围和简单的产业定位，没有系统完整的规划，规划与环境影响密切的内容（如产业规模、布局、相互间能量、物质的流动、基础设施建设等）更不确定，这就使得规划评价对象不明确，难以下手，环评的作用难以发挥。3.3 技术和方法还不完善规划环境影响评价是对处于高层次的规划和计划的评价。规划和计划通常具有模
6、糊性、非线性以及复杂、动态等特点，所以规划环境影响评价比项目环境影响评价面临更大的不确定性，如未来环境的不确定性。经济和社会发展的不确定性以及未来技术方法的不确定性等，这就使得规划环境影响评价必须能够在很多情况下处理模糊、不确定的决策过程。当前应用的规划环境影响评价方法普遍详细度不够，不确定性强，还停留在传统项目环境影响评价的基础上，而且缺乏定量分析方法和在决策中体现环境评价结果的方法。这些缺陷导致了规划环境影响评价的准确性差、预测结果不理想、减缓措施制定的不够详细或者只作定性分析，使得环境评价结论缺乏应有的说服力。因此，很有必要开发一些综合的操作性强的方法和模型来完善规划环境影响评价的技术方
7、法。3.4 规划环境影响评价的质量不高规划环境影响评价是一项新事物，没有成熟的工作经验和范例。同时参加规划环境影响评价的人员水平不一，有的缺乏宽广的视野和战略眼光，有的还局限于传统项目环境影响评价的思维模式，这样就很难从规划层次对规划本身的环境影响进行评价，评价的随意性就会增加，环境影响报告书的质量难以保证。此外，我国的环境影响评价制度基本上是采取第三方评价的模式，这就要求评价对象相对稳定。而实际的规划环境影响评价的对象处于不断变化之中，规划的具体编制单位和评价单位很难完全实现动态融合，规划的调整难以及时反馈到规划环境影响评价中，而规划环境影响评价的结果也难以及时融入规划之中，势必会造成某种程
8、度的脱节，很难达到预期的理想效果。3.5 公众参与不足我国现行的法律中对公众参与环境影响评价机制的规定较少，这些少量的规定也较简单且没有充分考虑到实际可操作性。“环境影响评价”不但需要公众的广泛参与而且也有利于得到最优环境影响评价的实施和发展。公众参与环境影响评价对此项制度的完善无疑具有很强的促进作用。在西方学环境影响评价研究者普遍认为，公众参与此项活动是评价制度的意义所在。我国环境影响评价的关键应转移到注重公众参与上来，在环境影响评价机制的各个阶段都应注重并鼓励公众参与；结合我国具体实际情况借鉴发达国家经验，在环境影响评价的各个具体阶段利用信息公开鼓励公众参与除特殊、具有保密性评价资料的环境
9、评价活动；更加明确规定公众介入的时机与介入的方式；明确公众参与到环境影响评价过程中的权利，保障环境相关信息通畅；建立加强对公众意见的回应机制，加强环境影响评价的群众基础。在法律或法规中增加公众参与的详细条款，能在实践中切实操作。为公众参与环境影响评价提供切实的保障，国家在立法司法执法方面给予切实的保障。3.6 环境影响和建设项目规模等基本信息存在失真在规定的时间内，环境评价机构完成报告之后，根据国家一些规定的限制，国家主管部门或地方环境保护部门将组织开展环境影响评价报告的事宜。但是，由于项目本身存在规模或是环境影响的作用较大，一些污染较重的项目超过了部门审批的限额。所以，担心这些项目会受到国家
10、的限制和制裁，在审核时遇到麻烦，所以建设单位为了顺利完成项目的顺利通过，不得不采取一切可能采取的措施，将建设规模，生产能力分解细化，直至降低到可以顺利通过的标准。可是问题在于，这种做法导致了报告中体现出来了环境影响预测不准确性，也不能将环境影响真实的体现出来，与此同时，所提出的相关措施也就值得考究了，最终导致建设项目的环境评价工作失去的原有的意义。4 推进规划环境影响评价工作应采取的对策4.1 取得政府支持要积极响应和落实规划环境影响评价条例，结合“十二五”规划编制，着力开展战略环评工作：一是进一步提高各级政府的规划环境影响评价意识；二是要及时制定配套的法规和规章以及技术规范，为具体操作环评制
11、度的有效实施创造必要的条件；三是根据形势发展对环保工作的新要求，有必要进一步加强规划环境影响评价的强制性、规范性，明确环保部门在规划环境影响评价工作开展中的监管、监督职能，各级环保部门要及时开展规划环境影响评价的具体组织工作，应尽快出台规划环境影响评价实施相关细则，逐步理顺对规划环境影响评价的管理程序；四是要适时抓好典型，有关政府和环保部门，可以通过抓典型来宣传环评制度，推动环评法的实施，好的典型要大力表彰，对于违反法律拒绝规划环境影响评价或者在评价以及审批工作中弄虚作假的，要依法惩处。4.2 明确规划环境影响评价的目的规划环境影响评价的主要目的是保证在规划制定过程中尽早考虑环境和社会因素，是
12、从源头和决策层次开展环境保护，而不是概括性地讨论一些相关问题。因此，面对不同的规划，要实现上述目的，就应调整规划环境影响评价思路和方法以适应具体规划情况，而不是使具体情况适应规划环境影响评价。当然，规划环境影响评价本身也应该具有成本效率，规划环境影响评价不一定都要花费很长时间和大量金钱，也不需要很多人参与；在很多情况下，在明确规划环境影响评价目的的前提下，本着实事求是的原则，在较短时间内，花费较少的金钱，同样可以实现有效的、有影响力的规划环境影响评价。4.3 不断提高规划环境影响评价的质量规划环境影响评价主要通过调整规划中与环境保护关系密切的内容和方案来实现确定的综合目标。关键从规模、结构、布
13、局等为把握规划环境影响评价的质量，同时考虑规划期内技术进步的因素。4.4 通过试点积极推进通过选择典型的市、县、工业区、开发区、产业规划等进行规划环境影响评价试点，积累经验，逐步推广普及。4.5 进一步完善环境信息公开制度，扩展参与范围为保障公众获得全面、真实而及时的环境信息，首先应明确公开信息的范围，强调公布规划和建设项目对环境影响的核心内容。其次，应当赋予公众申请获得环境信息的权利。当对环境影响的核心信息政府和企业未主动公开时，公众可以通过书面致函或专门的网络窗口来获得。环境公众参与的范围越广越好，公众参与阶段的时间越早越好。5 结语综上所述，随着社会经济活动不断发展，资源开发所造成的环境
14、影响问题越来越突出，国家和社会对于环境影响评价体系也愈加重视。环境影响评价是控制新污染的第一道关口，是保护环境最有效的措施之一。加强环境影响评价制度化与法制化建设有利于我国实施可持续发展的经济战略，保障经济增长与环境保护和谐稳定发展，对避免因决策或规划失误造成环境的不良影响具有重大意义。 参考文献1 包存宽, 尚金城, 陆雍森. 战略环境评价指标体系建立及实证研究J. 上海环境科学, 2001(3).2 包存宽, 尚金城. 论战略环境评价中的公众参与J.重庆环境科学, 2000(2).3 谢华生, 赵翌晨, 包景岭, 等. 低碳理念在工业园区规划环评中的应用J. 中国环保产业, 2010(8).4 韩金枝, 付腾飞. 城市规划与规划环评的发展方向J.能源与环境, 2011(3).5 罗上华, 杨永宏, 宁 平. 规划环评工作机制探讨J.昆明理工大学学报(理工版), 2009(6).6 戴逸琼. 浙江省实施城市总体规划环境影响评价的思考J. 环境与可持续发展, 2011(1).7 张彩虹, 张彦志, 韩 宁. 工业园区生态系统健康评价研究J. 沈阳工业大学学报, 2004(3).8丁玉洁，刘秋妹 我国环境影响评价制度化与法制化的思考J生态经济，2010(6).9 周汉华：外国政府信息公开制度比较M.北京:法律出版社,2003。
