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1、1抵制与压制：地方治理中乡镇权力的两面性地方治理（localgovernance）是的重要组成部分。对地方治理的研究是近年来学界一直关注的焦点。国家权力在地方治理的成败，关键在乡镇。乡镇权力是中央政府权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的乡政权力运行是国家权力与社会权力互为渗透、互为影响的连接点。本文在此对乡镇权力的讨论所做的努力只是初步的，主要不是试图去解决一些问题，而是试图提出一些问题，以引起学界和有关部门的重视与争论。一制度背景：人民公社到乡镇政权二十世纪 80 年代，中国农村普遍实行了农业的家庭联产承包责任制，曾经推动这场改革的公社干部们很快发现，改革挖去了公社自身存在的基础。
2、生产队失去了组织农民进行生产的职能，大队和公社也无须对农业发号施令。 三级所有、队为基础的人民公社制度在实际运作中也暴露出一系列弊端，克服这些弊端的传统方法是超经济的政治强制，是持续不断地开展阶级斗争和路线斗争，是不遗余力地向农民灌输社会主义思想。但是，经济不会长期听任政治的摆布，经济演变的逻辑或迟或早会冲破政治的藩篱而表现出它的不以个人的意志为转移的特征；社会不会长期听凭与之不相适应的制度的控制，它或迟或早会迫使制度朝着更适合于它的发展的方向变革。变革的导因深植于农村的经济和社会现实之中，变革的推动力又一次来自中共中央，变革的实施依然是乡村政府 1。1983 年 10 月，中共中央、国务院发
3、出关于实行政社分开建立乡政府的通知 ，明确规定当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党，政不管政和政企不分的状况。村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行2。这就从人民公社时期的政社合一模式、 文化大革命时期的革命委员会一元化领导模式到改革开放时期的三位一体 （乡镇政府、乡镇党委、乡镇经济组织）模式的过渡 3。这时国家与社会个体的关系可用如下图表示 4：这种乡政村治在运
4、作上与政社合一体制存在着如下区别：一，在国家政权与自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导的关系，而是指导关系；二，在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；三，在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系制度是一系列被制定出来的规则、守法程式和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为5。中央政府通过制度创新来划定国家与社会关系的界限，避免国家过多的侵入社会，以使社会自主性增强，形成强国家强社会
5、二者良性互动的格局。然而，像中国这样后发展国家现代化的变革过程中，国家能否在坚持自主的市民社会和契约性经济关系正常发展的过程中抑制自主的分利集团和分利化过程的恶性发展？由于中国改革开放以来，利益多元化、组织多样性迅速发展，乡镇政权、2村庄等都是迅速成长的自主的分利集团，都在建构自主性空间。美国经济学家曼库尔奥尔森认为，任何国家均有分利集团（distributionalcoalitions）的存在，否则便不会有相应的集体行动；分利集团有着特定的作用，即促进人们参加相关集体行动的利益。但在或是扩大蛋糕本身以增加集体分享的份额或是在蛋糕本身既定的前提下着力于扩大自己的份额，这样两条途径的选择中，分利
6、集团通常会选择第二条途径。其原因很简单：增加蛋糕并非轻而易举，而且仍无法排除搭便车 ，因而对于分利集团来说，选择第二条途径才是最优的 6。分利集团往往利用自己所拥有的社会和政治资源，阻碍技术的进步和资源的合理流动，并通过权钱交易来降低生产经营活动的报酬。分利集团的形成是由于市场发育的程度较低，市场吸纳从国家垂直控制下脱逸出来的资源的能力远不及享有传统特权的既得利益集团吸纳这些资源的能力，个人与政治势力利用其拥有的传统政治资源取得从国家控制中脱离出来的利益，并利用这种利益进一步坐大，形成新的势力范围，他们取得既得利益所花费的社会成本和代价远远小于自觉地运用市场机制来取得的平均利润。投机性、排他性
7、和封闭性是分利集团的基本特点。事实上，中国在对农村的新一轮的整合过程中，宗族械斗、警匪勾结、黑社会团伙、灰色社会群体也逐次出现；在某些地区，甚至已经出现集团性的武装抗拒法制的团伙；诸侯官员的奢糜腐败，地方保护主义， 上有政策，下有对策已达到相当严重的程度， 软政权化7 现象严重影响到政府对社会生活的整合能力和行政能力；很多案例表明，愈来愈多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协，甚至是行政系统 8。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题之严重，已经使人提出了更具有普遍意义的问题：到底是谁在统治国家 9？二顺从与抵制：乡镇与上级之间的竞争性如果说改革开放以前国家权力基本上
8、同质、同构、一体化，那么，随着向社会主义市场经济的迈进，国家权力开始出现部门化、地方化和分利集团的出现，具体到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的乡政权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。乡镇权力的行动是在扩大上级权力的基础，还是防止国家规则的进入并扩大自己的权力？由于乡镇权力在顺从国家统一行动的同时，抵制来自上级的管辖权，又一方面运用国家权威对村治权力进行压制并与之产生冲突。如上所述，乡镇政权是具有自身利益的分利集团。它通常是顺应外部需要的方式和语言，建构自主性空
9、间或防卫来自外部的管辖权竞争方面。事实上，由于这些活动的存在，很多外部的变迁，对于基层而言，不过是改装了旧现实的新形式管辖权问题的实质是推行谁的管辖规则，以及哪一个政治单位实际上具有规则的制定和解释权。如果一个最高权威理论上具有最后的裁决地位，但它并不能运用这种裁决地位推行自己的规则，致力于规则及其解释权威的统一，它的管辖功效就颇成疑问10。中国传统文化中正如梁漱溟所说：理想自理想，现实自现实，终古为一不落实的文化。乡镇政权名义上在顺从国家的意志至多也承认国家在原则上、意识形态上、象征性意义上的权威地位，实际上， 上有政策，下有对策现象非常普遍。张静通过财政区域负责制下的默认的上下定税权、默认
10、的资源控制权如土地承包及形式上的集体所有权的探讨，得出乡镇权力已形成管辖权区域垄断和抵制上级的侵入，地方权威和国家处于事实上的上下警惕加借助的关系中的结论。现在我们只通过基层的财政收支情况来反映这一现实，地方财政收入有三大来源：地方本级财政收入，上级政府转移收入，来自摊派（包括3乡统筹、村提留和集资） 、收费和罚款的收入。前两者构成地方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类：本地区政权机关运作所需支出（如行政支出） ，本地区公共事业和公益事业支出（如文化、教育、卫生支出） ，促进本地区经济发展的支出（如基础设施建设支出） 。下列表中可以反映这些情况 11：表一：1992-1996 年度浙江 T
11、D 镇财政收入情况（单位：百元）年度上级拨入税收分成企业上缴预算外收入自筹资金收入合计1992256765206133245848618164199330301265286843675114429185199477471278911568442454114193919957968132432549948706215507696619968976131621789990651233261398资料来源：该镇财政统计表，1997 年 8 月表二：1992-1996 年度浙江 TD 镇财政支出情况（单位：百元）年度合计工资补助福利保障公务购置修缮业务其他19921777526532414108914
12、49282606671144801719932802131293022510811776796135454430013238199441326455146551764474814565906200240171221995778795536469649366213867-498014764917519966066751235391294030841380-380038038569资料来源：该镇财政统计表，1997 年 8 月6乡镇预算收入包括本级财政收入和上级政府的拨入，而本级财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成 12。我们可以看出：收入中的上级拨入 、 税收分成和企业上缴三项合计
13、与支出的需要有很大缺口，这样只有通过预算外收入和自筹资金来弥补，收入和支出才能达到平衡。这些缺口由上级财政来弥补，在中国现实是不可能的， 中国各级政府财政收入总和占 GDP 的比重不足 15%，从中央到乡镇，各级政府都是捉襟见肘，几乎没有什么钱可以用来补贴下级。在中西部地区农村，乡镇的直接上司县政府绝大多数入不敷出。它们自顾尚且不暇，不向乡镇伸手就谢天谢地了。即使它们有补助乡镇之心，也没这个能力。省政府面对的是嗷嗷待哺的县级财政，连县级财政的赤字问题都解决不了，岂有余力补助乡镇财政？中央的日子也不好过。其财政收入占 GDP 的比重只有 6%左右，在全球各国中是最低的13。所以地方财政只有靠预算
14、外收入及其它收入即摊派、收费、罚款。在任何体制下，收费和罚款也许都是必要的。不过收费和罚款本身不是目的，而仅仅是达到其他目的手段。因此，在正常情况下，收费和罚款的收入在政府收入中所占的比重微不足道。一旦收费和罚款的收入变成了主管机关的主要收入来源，它们的性质便会产生异化：主管部门会本末倒置，把收费和罚款本身变为目的，千方百计使收费和罚款收入最大化，即使与设置收费和罚款的本来目的背道而驰也在所不惜。曹锦清在黄河边的中国中对此的观察：关于收费：如今，财政给的钱连人都养不好，只好让他们自己搞钱去养活自己，往往逼良为娼 。 14财政养不好本该由它养活、养好的党、政、教等庞大人员与机构，那么只得鼓励他们
15、自己去创收有的机构创收能力强一点，有的弱一点，便引起贫富不均，相互攀比。说实在的，有不少机构整天忙着、想着的就是如何搞钱，哪有心思与精力去做本该做的工作。如今人们都痛恨地方党败、贪官污吏横行，但仔细分析起来，实在有不得已而为之的原因15。 各级地方政府为了解决入不敷出的财政状况便容忍、甚至鼓励各级党政机关、司法部门及教育事业单位自己去搞创收 。这种导致副业转化为正业 ，而正业本身陷入混乱与低效。如部门集体创收不足，则导致公务人员去从事各种个人创收。绝大多数公务人员的收入结构差不多由财政拨款、单位创收与个人创收三块组成，且收入重心有由前者向后者移动的倾向。一旦保证正业运转的财政拨款降到次要地位，
16、整个社会公共事物的管理必然导致混乱与腐败，并将导致灾难性的后果16。关于罚款：超生罚款成为内地不少村、乡、县预算外收入的重要来源。某县计生委按人均 10 元指标分摊到各乡镇，并要求各乡镇政府预先垫付缴纳。超生罚款的分配，乡镇留有 50%，上缴县 20%，返回村委 30%。若县按人均 10 元分摊，则乡镇必须按人均 50 元征收。各乡镇超生率有高有低，超生率低的乡镇，超生者的罚款势必更高，征款任务势必更重。故为了征收到足额的超生罚款，往往放松生育控制。罚款从手段成为目的，而罚款的目的也便走向它的反面17。 征税不足就征费、费款不足，便用罚款。征税成了地方政府的第一财政收入，名目繁多的费成为地方政府的第二财政收入，甚至罚款（尤其是计划生育罚款）差不多成为第三财政之源。此起彼伏的集体上访上告，甚至发展到小股农民骚动，差不多皆根源于此18
