法国公共交通管理体制及经营模式

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1、法国公共交通管理体制及经营模式法国公共交通管理体制及经营模式 面临社会主义市场经济体系的逐步完善和入世后的挑战， 为解决城市的加速发展所带来 的城市交通拥堵问题， 城市公共交通行业如何改革是包括各级政府部门、 公共交通企业及准 备进入城市公共交通市场的各种社会力量关注的焦点。当前，包括公共交通、供水、燃气等 在内的公共设施行业，都在借鉴国际经营管理经验，将特许经营制度纳入改革的研究内容。 而法国是对公共设施实施特许经营较为成功的国家。因此，在城市公共交通行业的改革中， 有必要对法国对于公共交通的认识、 政府在公共交通发展中的地位和作用， 以及法国公共交 通经营管理模式等方面的情况做些研究。在

2、2001 年召开的中法城市交通研讨会上，法国政 府部门和企业介绍的情况，为我们对中国公共交通行业的改革提供了有益的帮助。 一、法国公共交通管理的制度框架一、法国公共交通管理的制度框架 法国是城市公共交通比较发达的国家， 除了常规的公共汽车外， 大运量快速轨道交通系 统也发展迅速，拥有地铁的城市从巴黎发展到里尔、里昂、马赛、图卢兹、鲁昂等城市。拥 有有轨电车网的城市也由三个城市发展到一百多个。整个巴黎大区拥有 16 条地铁、2 条有 轨电车、5 条巴黎大区地铁快线(RER)和一个扩大的郊区铁路网(1397 公里)、1254 条公共汽 车线路(18218 公里)、 107500 个换乘停车位(中转

3、停车场)。 在巴黎大区 1.2 万平方公里， 1100 万人中，每天有 670 万人使用公共交通工具，公共交通出行在巴黎占 61。 法国公共交通的发展也曾经历了一段曲折， 在 20 世纪 6070 年代， 法国的政策是通过 大规模的道路基础设施建设， 以满足大量发展的私人汽车的交通需求， 汽车拥有量大幅度提 高。但结果由于小汽车过快增长，不仅没有解决交通问题，反而适得其反，道路拥挤不堪。 法国政府吸取这一失误的教训，特别是从城市规划、环境保护、节约能源和交通安全出发， 对政府的政策进行了调整，开始大力发展公共交通，在法规政策、财政政策等方面实行公共 交通优先政策，给予公共交通很大的扶持，并对小

4、汽车实行有节制的限制措施。 在法规方面，1982 年颁布了国内交通指导法(LOTT)，规定政府要向所有人提供价 格合理的公共交通。 同时将公共交通的具体管理权利下放给地方政府， 由地方政府成立交通 组织机构负责组织城市或大区的公共交通。 公共交通组织机构的基本制度框架包括四个决策 层：市镇议会、省议会、大区议会、国民议会。但根据城市的不同地位，交通组织机构的组 成也不相同。负责巴黎大区的公共交通组织机构是巴黎大区交通委员会(STIF)，1959 年创 建，包括国家、巴黎大区及下属 8 个省的代表。董事会中国家占一半，董事长为巴黎大区行 政长官。其他外省地区也由地方政府组建了共 230 个交通组

5、织机构(AOTU)，由议员领导。该 机构的规模也不同， 仅有一个市镇的占 40； 市镇协会的占 55； 混合型委员会的占 5。 各交通委员会或交通组织机构的使命包括： 制定交通和票价政策； 审批投资和运输频率； 完成交通基础设施的招标工作； 选择运营模式适用的法律框架， 选择直接经营或特许经营的 方式；选择使用的设备和运营路线；组织联运，协调各项服务等等。 在巴黎大区交通委员会(STIF)组织公共交通的职责中规定： 确定是否需通车； 运营公司 的选择及服务运营的技术方案；各运营公司业务的协调；制定票价和交通票据。在网络拓展 和改善服务方面，批准新的基建项目；对改善服务质量方面进行投资；帮助达到

6、交通财务平 衡。 由于这些交通组织机构都要求必须掌握可观的财政资源， 因此对于发挥决策者的作用至 关重要，也使政府能较好的适应现代化城市发展对城市规划的要求。 根据 1996 年颁布的空气质量法 ，为减少空气的污染，法国政府又规定 10 万人以上 的城市必须制定城市出行规划 ，规定了居民出行的组织原则及商品运输、交通运输和停 车的基本原则。制定城市出行规划的目的包括：减少汽车流量；大力发展公共交通；提 高道路的使用效率；组织停车；组织商品的运送；鼓励企业和国家机构使用公交，在开车时 提倡合用车等等。 由于有法规政策的支持和健全的管理机构， 法国城市公共交通的发展得到了强有力的制 度保证。 二、

7、法国城市公共交通的融资方式二、法国城市公共交通的融资方式 法国城市公共交通融资方式的选择， 取决于法国政府对待公共交通认识的独特理念。 作 为组织公共交通、 制定票价政策的交通组织机构认为， 公共交通票价的制定不能以完全由乘 客承担为出发点。如果这样，运输价格会很快变得高不可攀，引起乘坐率的下降。而乘坐率 下降又会导致票价进一步上升，形成恶性循环，对乘客和城市的发展都不利。而且，政府作 为选民的代表， 由地方政府负责道路的建设和维护开支， 有利于满足选民的交通需求。 因此， 地方政府负担部分基础设施的开支和公共交通的维护费用是很正常的。 而且从城市环境考虑， 私人汽车所引起的污染比公共交通的污

8、染要大的多。 一个人乘坐公共汽车所产生的污染比驾 驶轿车的污染要少 1020 倍。此外，在法国还有一特殊观点，即雇主是建立公共交通体系 的最大受益者，所以应该参与公共交通的融资。 在上述理念的指导下，法国城市公共交通的融资一般由四个方面共同承担： (1)乘客：即票款收入。乘客大约承担了公共交通成本的三分之一。为吸引乘客，巴黎 针对不同对象发售不同的车票，并提供相应优惠。如按区域发售的月票和年票(橙卡)，对不 满 25 岁人发售的年票以及对失业者提供优惠等等。 (2)雇主：在每一交通组织机构(AOT)所辖范围内，9 名职工以上的雇主都要交纳“特别 交通税” 。该税种是创建于 70 年代，税率按与

9、工资总额成一定的比例抽取，税率由交通组织 机构(AOT)决定。巴黎的税率最高为 2.5；其他地区 10 万人以上的城市税率 1.05；10 至 20 万人之间的城市为 0.55。如果为所谓“专用场地”建立交通基础设施，该税将增长 0.75，从而可以直接为公交筹集投资。在法国雇主出资占公共交通成本的 50左右(巴黎 占 50，10 万人以上城市占 60)。特别交通税在外省每年约为 100 亿法郎，在巴黎大区 约为 140 亿法郎。 (3)地方政府：在来自乘客和雇主的资金仍不能满足公共交通发展的需要时，就要由地 方政府通过地税为城市交通筹集资金。其用途主要是基础设施投资。 (4)国家：国家出资也主

10、要是用于基础设施的项目投资上。目的在于通过国家的政策引 导鼓励发展公共交通，鼓励实现多元化的交通体系，并使现有的交通网络现代化。在这种项 目投资中，国家出资一般在外省占到 20左右。在巴黎，政府在公共交通基础设施的建设 及运营上都进行投资。 在外省的投资上， 国家根据公共交通基础设施的类型提供不同比例的 资助。如对于有轨电车资助比例可达 35，资助额可达 1500 万法郎/公里。对地铁资助比 例可达 20，资助额可达 3500 万法郎公里。 在上述融资框架下， 1998 年外省 230 个交通组织机构的融资收入中， 票务收入占 24， 特别交通税占 46，国家投入占 4，地方政府占 19，信贷

11、占 7。巴黎的运营融资中， 乘客承担了 29.6，雇主承担 42.4(包括报销橙卡的费用)，政府补贴占 28。 三、公立私营合作三、公立私营合作法国城市公共交通的经营管理模式法国城市公共交通的经营管理模式 法国发达的城市公共交通系统和良好服务， 来自于法国独特的公共交通经营管理模式 公私合作。 在法国对于公共交通管理历史上，经历了不同的阶段。19 世纪五十年代到 20 世纪初， 公共交通以私营地铁和有轨电车为主， 经营方式是独家经营并执行高票价， 由此为经营者带 来的是高效益。但后期从社会稳定出发，政府越来越多地控制票价、工资待遇，降低优厚的 合同条件。20 世纪初，项目完全国营化，传统的国家

12、投资模式占了上风。后期国家融资和 私人融资结合的新形式出现。 法国在公共交通方面的公私合作形式， 是经过长期实践的结果。 在法国交通网络公共工 程中，政府一直占据主导地位，并调动私营的参与。公共交通行业在第一次世界大战前，特 许经营开始得以采用。一次大战后，地方当局的参与，产生了新的合作形式，即出租。地方 当局投资，将经营权租给企业，企业向用户收费达到收支平衡。第二次世界大战后，地方当 局更多地参与公共交通，将经营权交给私营企业，但私营企业承担所有财政风险。到七十年 代出现了新型企业即混合经济公司， 这是一种独特的私营企业， 地方行政当局在公司内占据 了一半以上的资本。在经营交通网络 90的私

13、营企业中，混合经济占 20。 根据二十世纪的经验，公立/私营合作伙伴关系是多种多样的。在几乎全部情况下，总 是由地方当局进行投资，尽管并不是非要这样做。但这是合乎情理的，因为法国的交通收费 难以支付经营开支。 公交新线路的投资政府可以自己投资并委托混合经济公司兴建， 或者委 托给私人企业兴建。经营中，风险由谁承担以合同方式确定。但不管如何分担风险，近年来 所形成的这种新型关系中， 更注重于服务质量的格式化， 并有别于注重生产过程的 ISO 国际 标准。在法国的做法中，注重为用户提供服务的普及性、次数多少和及时性等，并以定量方 式表达。其内容由地方当局、网络经营者和用户代表确定。法国公立/私营合

14、作形式，根据 当地情况和所确定的目标的不同差别很大，从全部的公立管理一直到充分发挥私营的作用， 各种方式都存在。欧洲的共同规则也正朝这一方向发展。 法国公共交通的经营方式中， 有 10的企业是交通组织机构(AOT)的直属公司直接经营， 90通过公共服务授权，签订合同经营。特许权的授予通过招标取得，具有透明性。在交通 组织机构(AOT)与运营公司签订的合同中，主要规定以下内容：保证服务的连续性；执行规 定的票价；满足一定的财务条件；规定双方对乘客分别承担的义务；合同期限不超过资产折 旧的期限；运营公司要提供业务年报(盈亏状况、财务质量)；越来越常用的质量指标等等。 其中经营者的承诺主要是保证服务

15、的连续性和服务的质量水平。 交通组织机构的作用主要是 确定服务业务的拓展、提供合同规定的投资以及根据运营的情况，对经营者进行奖励。合同 的类型一般包括三种形式： 第一是管理合同(Management Contract)。 该种合同占总量的 33， 交通组织机构(AOT)获得运营所得收入，并支付费用。运营公司在运营及投资上都没有经营 风险。第二是价格包干合同(Gross Cost Contract)，该类合同占总量的 33，交通组织机 构(AOT)获得运营收入，只是支付与运营公司商定的费用。运营公司一般没有运营的风险， 但在投资方面存在风险。 第三是补贴承包合同(Net Cost Contrac

16、t)。 该类合同占总量的 25。 交通组织机构(AOT)只是支付一笔固定的补贴数额，运营公司获得运营收入。运营公司无论 是在运营还是在投资上都要承担经营风险。 四、法国公立私营合作中四、法国公立私营合作中政府政府( (公立公立) )的作用的作用 法国从国有资金不足以应付重大的基础设施建设， 私营部门在很多情况下比行政实体更 能进行有效的管理出发，形成了公私合作的经营管理模式，在满足城市交通需求，提高效率 和服务水平上起到了很好的作用， 也使城市公共交通市场更为开放。 但由于公共交通的特殊 性，在法国城市公共交通中，控制整个市场的仍是少数的企业，国有部门或政府在城市公共 交通发展中的作用更显重要。 从城市交通的分担看， 外省的城市交通是一个集中了有能力的专业公司的市场， 主要由 三大运营集团所控制。威望迪集团 100控股的子公司(X)NNEX)承担了城市交通的 13； 法国国家铁路公司的子公司(KEOLIS)承担了 38，TRANSDEV 公司(银行的子公司)承担了 15