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1、论地方债务风险与地方政府债券的发行刘谊 刘星（重庆大学经济与工商管理学院 400044）摘要关键词平常，人们接触的比较多、也比较熟悉的债券品种恐怕是国债（即中央政府债券） 、企业债券以及金融债券。对于地方债券（或称地方政府债券）相对陌生。这是因为，我国预算法第 28 条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，所以，到现在为止，地方债券市场在我国基本上还是一片空白。但是，从国际范围看，尽管各国政府构成、地方政府的具体职责、地方辖区的人口规模都不一样，在财政收入的筹集方式和偏好上也有所不同，但总的来说，发行地方债券不仅是美国、日本等发达国家地方政府普遍采用的融资手段，
2、而且也越来越受到发展中国家的青睐。根据世界银行提供的1992 年世界发展报告中对 18 个发展中国家和地区的抽样调查来看，南斯拉夫、墨西哥、阿根廷、肯尼亚等国的州或省政府都具有发行债券的权利。这些国家在发行地方债券市场方面已经积累的丰富的实践经验，对我国发行地方债券具有很好的借鉴意义。一、发行地方债券的必要性分析虽然到目前为止我国还没有地方债券市场，但这并不意味着我们不需要这一市场。从实际情况来看，有几个方面的事实颇值得我们注意：一是中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，二是目前大量存在的也是政策所允许的、根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债，包括直接承借和担保的债务。三是尽管在
3、法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为。这些事实说明，地方政府存在着发行债券筹集建设资金的迫切需要，甚至强烈需求。1、规范现有地方政府举债行为的现实需要尽管根据预算法的规定，在一般情况下中央政府禁止地方政府名义借债，但是地方政府已经积累了不小的债务。首先，改革以来，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国企亏损的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，使得地方财政支出负担沉重；而财政增收却相对滞后，导致财政收支缺口增大，地方财政尤其是县乡财政存在着较大的赤字风险。其次，为加速经济结构调
4、整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力。第三，有一部分债务虽然性质上不是政府的债务，但是在未来可能会增加财政的负担（隐性债务），比如金融机构的不良资产损失、社会保障基金的损失和缺口、地方政府部门乱担保所造成的一些问题等，只要某种不利因素出现就会导致出现支付困难，出于某种意义上的考虑，政府会承担最后这部分债务的偿债责任，从而构成财政压力。因此，在存在债务融资需要的情况下，完全禁止地方政府的举债行为，只会导致地方政府从非正常渠道获得收人，以弥补必要的支出。正如我国目前所显示的一样，虽然地方政府实行的是“平衡预算”，即“以支定收
5、”，但是，由于经济基翩薄弱、财务体制改革落后等各种原因，地方政府普遍采取了“多元化融贸”的方法，以筹集地方基础设施、公用事业建设资金其结果是，几乎所有政府部门及政府所属企事业单位，都可以政府名义筹集资金。其中相当部分地方自觉和不自觉的采取变相发债形式。由于缺乏规范管理，形成无序、失控的局面，债务危机潜在因素日趋严重。所以，对中央政府而言，与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀，不如允许地方政府发债，让地方政府以规范的债务形式取得资全弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而更能增强自己的调控能力。2、防范和化解地方政府债务风险的有效措施改
6、革开放以来，随着市场导向经济体制改革的不断深入以及“计划放权、财政让利”这一创新体制的推行实施，各级地方政府获得了较大的对内改革、对外开放的经济自主权，促进了地方经济的持续、快速发展。与此同时，渐进式改革中所积累和新生的各类矛盾与风险，也在 20 世纪 90 年代中后期日益显化，并呈加速态势。在诸多矛盾和风险中，地方政府因推进经济发展、防范与解决金融风险、完善社会保障体系所形成的现实债务压力和潜在财政风险，及其与社会经济稳定之间的矛盾，显得尤为突出。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方债务压力。此外，近年来各地逐渐进入外债还本付息的高峰期，而外债
7、偿还基金等准备又严重不足，各地外债偿还压力较大。庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。所有这些因素形成的债务压力，如不能有效缓解，将影响地方经济、社会的稳定。减缓地方债务压力的措施，除继续保持经济增长、扩大税基、开辟税源并厉行节支外，在中期内还需寻找替代性的稳定缓和机制。依托不断发展的金融市场，发行地方政府债券，将债务债券化，建立地方财政债务资金的流转机制，不失为一种值得探讨和推行的举措之一。3、加强对地方政府行为约束的需要规范地方政府举债行为的方法除了允许地方政府在一定的规制下自行举债以外，也可以采取由中央政府或是直接，或是通过金融中介向地方政府提供长期贷款的方式来解决，这也是“疏导”
8、和规范地方政府举债行为的重要方式之一，特别是对于金融系统较为薄弱的国家来说，更是如此。但是，地方政府直接举债的方式与中央政府举债后再转贷给地方政府使用的方式相比，前者对子地方政府举债行为的约束可能更强，并由此会减少债务风险的强度。因为，在此情况下，一方面地方政府作为债务人，其对于债务风险的承担更为直接，还本付息的责任感更强，这种责任感会促使地方政府在项目的立项、可行性论怔以及建设中都会更注重效益，从而有益于提高债务资金使用效率的提高，避免债务资金的浪费；另一方面地方政府直接债务人的角色，使社会成员特别是发债地区的公众更易于增强他们对地方政府举债行为的监督力度，从而使地方政府举债外在的约束力增强
9、，有利于防止地方政府举债行为的过度扩张。事实证明，上述论断是符合实际的。根据世界银行的研究，以中央作为金融中介担保人的还贷记录口碑不佳，贷款的分担越来越带有政治色彩，债款的催讨往往马虎了事，最后只得由全国纳税人来承担不良贷款所造成的负担。这说明地方政府直接举债确实增强了地方政府行为的约束。二、我国地方政府债券的可行性分析1、地方政府举债的体制基础已经存在。我国 1994 年实行的分税制财政体制改革，虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有较为明确的事权和财权，这就意味着地方政府可以作为发行债券的经济主体，地方政府举债的体制基
10、础已经确立。2、地方政府已有一定的承债能力。地方政府发行债券的条件之一是地方政府要取得社会居民的高度信任，意即地方政府应具备一定的承债能力。根据前面的分析可以看出，目前各级政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其承债能力相对较高。特别是一些经济发展较快的地区而言，承债能力更是毋庸置疑。况且目前一些省市（主要是城市政府）发行市政债券的实践，事实上也己证明部分地区已具备了发行地方债券的承债能力。3、地方债的市场需求巨大。这种市场需求主要来自金融机构、机构和个人投资者。目前，国内金融机构(尤其是商业银行 )资金充沛，证券投资需求稳步上升。据统计，到 2001 年底，各商业银行的存差高达两
11、万余亿；证券类资产(主要是国债和金融债) 在总资产中的占比，已由 1997 年的不到 4%上升至 2001 年的 18%。保险公司在投资渠道偏窄和存款利率降低的不利格局下，也急于为高达 2000 亿元的保险基金寻找证券投资途径。由于法规限制，也基于稳健经营的需要，银行、保险公司等金融机构在谋求稳定的高收益证券投资组合中，对债券与基金情有独钟。但现有的债券、基金品种和发行规模，远不能满足其需要。其他机构投资者与个人投资者也迫切需要新的债券品种，以解决债券投资面狭窄的现状。从国际经验来看，地方政府债券，特别是投向明确的市政债券是屠民储蓄的一种较好的投资选择。因为城市基础设施一般具有稳定的现金流，并
12、且一般享有免税待遇，虽然收益率相对较低，但易于为投资者所接受。4、日趋市场化的多样化的国债、金融债和企业债发行制度，以及日渐规范完善的债券交易流通市场，为地方政府债券发行和交易提供了良好的市场环境和制度基础。首先，我国中央政府近 20 年的国债发行实践，尤其是 1994 年以来在国债发行、流通市场等方面所进行的市场化改革，使我国在债券发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，特别是东甫亚金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家的债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，这为地方财政部门统一发厅和管理地方债券打下了基础。其次，国外地方政府发行债券由来己久，这些国家在实残
13、中所总结出的经验，如地方债券的适度规模与投向、地方债券的风险控制方法等都将有助于提高我国地方债券管理的起点水平，促进地方债券管理的不断完善。第三，一批熟悉国际惯例和中国国情、实力雄厚、资信良好的债券发行中介机构也迅速崛起。现有债券发行和流通市场的规范拓展，为地方债券发行和交易提供了成功“先例”和较为宽松的政策环境。三、我国地方政府债券的模式设计1、就发债主体而言。由于省、自治区是由许多独立的城市和村、镇所组成，而城市则相对独立且对自身的发债需求更了解，从而使发债资金安排更合理、使用更有效。所以，我国地方债券市场的发行主体应以城市政府或城市市政公司为主，省、自治区政府一般不宜作为发债主体。如果以
14、省、自治区政府作为地方债券的发行人，然后将筹集资金分配给不同地区（或城市）分别使用，各地承担相应的债务责任，只是使地方债券的发行多了一道程序，并无实质意义；如果确需以省、自治区政府的名义发债，那也应该仅限于为省、自治区内连结不同地区的基础设施项目（如公路）筹资。还有，申请地方政府债券的还必须满足一些基本条件：如经常性预算平衡，至少两年没有赤字；有良好的资信，能及时履行各项支付义务；具有一定的抵御风险的能力等等。这里应该注意的是，必须硬化地方政府发行地方债券的约束，谨防地方政府通过发行债券造成其财政支出的无度和失控。长期以来，我国地方政府存在着预算约束软化，经济行为行政化，具有较强的投资冲动和投
15、资行为短期化的等问题。因而主观上有发债的强烈动机。但从全社会来看，一定时期内可用于政府融资的资金是有限的，特别是地方政府融资规模受制于地方财政实力。因此，有必要把地方政府的融资数量、发债规模限定在适当的水平上，有必要采取有效措施对地方政府的发债行为进行强有力的约束，以达到实现宏观经济稳定和促进地方经济良性发展的双重目标。比如，以法律、法规的形式对地方债券的发行主体资格、适用范围、规模以及偿债机制等做出严格的规定；建立地方政府债券的发行审批制度，中央政府对地方政府债券的发行额度、期限和利率实现严格的许可制度，从宏观上确定地方政府债券总量，使之与国家整体经济发展水平相适应。特别是要严格监督、控制发
16、债资金的使用方向，严格禁止直接或间接地投资于各种高风险项目，避免引发地方债务危机和新的地方财政困难，还可以由中介机构对各级地方政府发行的债券进行信誉评级并及时公布评级结果，增加地方政府融资行为的透明度。2、在发行步骤上，如果还不能一下子过渡到由地方政府自主发债，那么可以考虑先由中央政府代理地方政府发行债券，待时机和条件成熟以后，如地方政府已经拥有较高的信用度和具备完善的债券发行和流通的外部环节时，再让地方政府发债。由中央政府代理地方政府发行债券的好处在于，可以间接提高地方政府的信用度，有利于地方政府债券的发行和推销。因为，一个国家，中央政府的信用等级是最高的，其发行债券甚至被认为是一种零风险债券，因而总是受到市场投资者的青睐。不过有必要强调的是，中央政府代理地方政府发行债券，仅仅是一种代理行为，通过发行债券所筹集的资金交由地方政府用于地方经济建设，其产生的收益归地方所有，中央政府不使用这些资金，自然不承担这些债务到期的还本付息的责任。不过，在坚持地方政府还本付息的基本原则下和前提下，可以考虑地方政府由中央政府对地方政府财政进行适度贴息
