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1、第十二章 税制的设计在这一章中你将大致了解美国政府如何筹资和支出考虑税收的效率成本了解评价税制平等的不同方法知道为什么研究税收归宿对评价税收平等是至关重要的考虑在设计税制时效率与平等之间的交替关系20 年代臭名昭著的匪徒和犯罪团伙头子， “疤面人”阿尔?卡彭（Al Capone）从来没有因为他的许多暴力犯罪而入狱。但最终他还是被关在监牢里由于逃税。他没有注意到本?富兰克林（Ben Franklin）的劝告：“在这个世界上除了死亡和税收以外没有什么事情是确定无疑的。 ”当富兰克林在 1789 年说这句话的时候，一般美国人交纳的税不到收入的 5%，而且在以后的 100 年中情况仍然如此。但是，在
2、20 世纪期间，税收在一般人生活中变得越来越重要。现在，把所有的税收加在一起包括个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税和财产税总计达到一般美国人收入 35%左右。税收是必不可免的，因为我们作为公民期望政府向我们提供各种物品和劳务。在前两章中，我们已经说明了第一章的经济学十大原理之一：政府有时能改善市场结果。当政府解决一种外部性（例如空气污染） ，提供一种公共物品（例如国防） ，或管制一种共有资源的使用（例如在公共湖泊中捕鱼）时，它就可以增进经济福利。但政府提供的收益也有成本。在政府行使这些和许多其他职能时，它需要通过税收来筹资收入。在前几章中我们已经开始了税收研究，在那里我们说明了一种物品税如
3、何影响那种物品的供给与需求。在第六章中，我们说明了，税收减少了市场上的销售量，我们还考察了税收负担如何由买者与卖者分摊，这取决于供给和需求弹性。在第八章中，我们考察了税收如何影响经济福利。我们知道，税收引起了无谓损失：税收引起的消费者和生产者剩余的减少大于政府增加的收入。在本章中我们以这些结论为基础来讨论税制的设计。我们从美国政府的财政概况开始。当考虑税制时，知道关于美国政府如何筹资和支出的一些基本事实是有用的。然后我们再考虑赋税的基本原则。大多数人同意，应该使税收对社会的成本尽可能地少，而且，税收负担应该公平地分配。这就是说，税制应该既有效率又平等。但是，正如我们将看到的，宣布这些目标比实现
4、这些目标容易得多。美国政府的财政概况政府的税收占国民收入的多少？图 12-l 表示美国经济中包括联邦、州和地方政府在内的政府收入在总收入中的百分比。它表明，随着时间推移，政府在总收入中拿走的份额越来越大。在 1959 年，政府收入占总收入的 27%，1995 年占到 34%。换句话说，政府的增长比经济中的其他部门都快。政府的总体规模只是事情的一部分。在总量背后是成千上万关于税收和支出的个别决策。为了更全面地了解政府财政状况，我们把总量分解为一些项目。联邦政府联邦政府收取了我们经济中约三分之二的税收。它以许多方式筹资这种收入，而且，甚至以更多的方式来支出这种收入。表 12-1 联邦政府的收入：1
5、995 年税收 数量（10 亿美元） 人均量（美元） 收入中的百分比(%)个人所得税 590 2243 44社会保障税 485 1842 36公司所得税 157 597 12销售税 58 219 4其他 61 233 4总计 1351 5134 100资料来源：Economic Report of the president,1996,Table B77收入 表 12-l 表示联邦政府 1995 年的收入。这一年的总收入是 13510 亿美元，数额如此之大真让人难以理解。为了使这个天文数字回到现实中，我们用美国的人口来除它，1995年美国人口为 2.63 亿人。这样，我们发现，平均每个美国人向
6、联邦政府支付了 5134 美元。一般的 4 口之家支付了 20528 美元。联邦政府最大的收入来源是个人所得税。在接近 4 月 15 日时，几乎每个美国家庭都要填写税表，以决定它应该交多少所得税。要求每个家庭报告它所有来源的收入：工作的工资、储蓄的利息、在拥有股份的公司中的股息，任何一种小企业经营的利润，等等。家庭的税收负担（应交多少）就根据其总收入。一个家庭的所得税负担并不简单地与其收入成比例。相反，法律规定了较为复杂的计算。应纳税收入的计算要从总收入中减去免税支出，再减去以抚养人口（主要是孩子）为基础的数额。然后用表 12-2 所示的表格根据应纳税收入来计算税收负担。这个表表示边际税率适用
7、于收入每增加 1 美元的税率。由于边际税率随着收入增加而提高，高收入家庭收入中税收的百分比高。 （我们在本章后面要更全面地讨论边际税率的概念。 ）表 12-2 联邦所得税税率应纳税收入（美元） 税率（%）39000 以下 15.039000-94250 28.094250-143600 31.0143600-256500 36.0256500 以上 39.6注：这些是已婚夫妇共同报税的边际税率。对联邦政府来说，几乎与个人所得税同样重要的是工薪税。工薪税是针对企业付给工人的工资的税。表 12-l 把这种收入称为社会保障税，因为这些税的收入被用来支付社会保障和医疗保健。社会保障是一项收入支持计划，
8、主要目的是维持老年人的生活水平。医疗保健是政府对老年人的保健计划。表 12-1 表示 1995 年平均每个美国人支付 1842 美元社会保障税。在数量上低于社会保障税的是公司所得税。公司是作为一个独立法人建立的企业。政府根据其利润公司出售的物品与劳务的收入减去生产这些物品与劳务的成本对每个公司收税。要注意的是，实际上公司利润要交两次税。当企业赚到利润时，它们按公司所得税交过税；当公司用其利润向公司股东支付股息时，按个人所得税第二次交税。表 12-l 中的最后两项各占不到税收的 5%。一种是销售税，这是对某些特殊物品的税，包括汽油、香烟和酒精饮料。 “其他”一项包括各种小项，例如，不动产税和关税
9、。它还包括联邦政府在美国中央银行美联储存款中赚到的利息。支出 表 12-3 表示联邦政府 1995 年的支出。总支出是 15140 亿美元，或人均 5757 美元。这个表还表示联邦政府支出如何分为一些主要项目。表 12-3 中数目最大的一项是社会保障，它主要是给老年人的转移支付。 （转移支付是政府不为交换物品和劳务而进行的支付。 ）这一项占 1995 年联邦政府支出的 22%，而且重要程度一直在提高。这种提高的原因是，预期寿命提高和出生率下降使老年人的增加快于总人口。大多数分析家预期这种趋势未来还会持续许多年。第二个最大的支出项是国防。这一项包括军事人员工薪和购买枪、战斗机和战舰这类军事装备的
10、支出。国防支出一直随着国际局势紧张程度和政治气候的变动而波动。毫不奇怪，在战争期间国防支出大幅度增加。表 12-3 联邦政府支出：1995项目 数量（10 亿美元） 人均数量（美元） 支出中百分比（%）社会保障 336 1277 22国防 272 1035 18净利息 232 883 15收入保障 220 837 14医疗 160 608 11保健 115 436 8其他 179 682 12总计 1514 5757 100资料来源：Economic Report of the president,1996,Table B77支出的第三项是净利息。当一个人从银行借款时，银行要求债务人支付贷款利
11、息。当政府向公众借款时同样是这样。政府负债越多，它应该支出的利息支付也越大。比净利息稍略少一点的是收入保障一项，它包括对贫困家庭的转移支付。一项计划是通常被称为“福利”的有未成年子女家庭补贴（AFDC） 。另一项是食品券计划，它是给贫困家庭用来买食品的票证。联邦政府把这一部分钱给州和地方政府，州与地方政府在联邦政府指导下进行管理。表 12-3 中的下一项医疗保健是政府对老年人的保健计划。这一项支出由于两个原因一直在大幅度增加。第一，老年人口增加快于总人口。第二，治疗成本的增加比其他物品与劳务的成本快。这项预算项目的迅速增加是克林顿总统和其他人提出医疗制度改革的原因。下一项是除了医疗之外的保健支
12、出。这包括医疗援助，即联邦政府对穷人的保健计划。它还包括医学研究支出，例如通过国家保健研究所的支出。表 12-3 中的“其他”项包括许多支出较小的政府职能。例如，它包括联邦法院体系、空间计划、农业支持计划，以及国会和总统的薪水。你会注意到，表 12-3 中的联邦政府支出大于表 12-l 中总收入 1630 亿美元。这种收入与支出的缺口被称为预算赤字，即政府支出大于政府收入。政府通过向公众借款为预算赤字筹资。如果政府收入大于支出，那么就可以说政府有预算盈余。在这种情况下，政府用超过的收入去减少它的未偿还债务。州与地方政府州与地方政府得到全部税收的 40%左右。我们来看看它们如何得到税收收入以及如
13、何支出。收入 表 12-4 表示美国州和地方政府的收入。 1992 年的总收入是 9730 亿美元。根据 1992年的人口约为 2.55 亿人，这等于人均 3811 美元。该表还表示这种总收入如何分为不同税种。表 12-4 州与地方政府的收入： 1992 年税收 数量（10 亿美元） 人均金额（美元） 收入中的百分比(%)销售税 196 769 20财产税 178 698 18个人所得税 116 453 12公司所得税 24 93 2从联邦政府获得 179 702 18其他 280 1096 29总计 973 3811 100资料来源：Economic Report of the presid
14、ent,1996,Table B82州和地方政府两种最重要的税是销售税和财产税。销售税按零售商店总支出的百分比征收。顾客每次买一些东西，就要向店主支付一个额外量，店主把它交给政府。 （有些州不包括作为必需品的某些物品，例如，食物和衣服。 ）财产税按土地和建筑物估算价值的百分比征收，由财产所有者支付。这两项税加在一起几乎占州和地方政府全部收入的 40%。州和地方政府还征收个人和公司所得税。在许多情况下，州和地方政府的所得税与联邦所得税类似。在另一些情况下，它们非常不同。例如，一些州对来自工资收入的税大大低于以利息和股息形式赚到的收入。一些州根本不对收入征税。州和地方政府还从联邦政府那里得到一些资
15、金。在某种程度上，联邦政府与州政府分享其收入的政策是资金从高收入州（支付税收多）向低收入州（得到更多收益）的再分配。这些资金往往与联邦政府想补贴的特殊计划相联系。最后，州和地方政府从包括在表 12-4 中“其他”一项的其他来源得到了相当多的收入。这些包括捕鱼与打猎许可证收费，道路与桥梁收费，以及公共汽车和地铁收费。支出表 12-5 表示州和地方政府 1992 年的总支出，以及它在主要项目中的分配。表 12-5 州和地方政府支出： 1992 年项目 金额（10 亿美元） 人均金额（美元） 支出中百分比（%）教育 326 1278 33公共福利 158 619 16高速公路 67 261 7其他
16、425 1663 44总计 976 3820 100资料来源：Economic Report of the president,1996,Table B82到目前为止，州和地方政府最大的一项支出是教育。地方政府为公立学校支付经费，公立学校教育大部分从小学到高中的学生。州政府捐款支持公立大学。在 1992 年，教育占州和地方政府支出的三分之一。支出的第二大项是公共福利，它包括对穷人的转移支付。这一项包括一些由州与地方政府管理的联邦政府计划。下一项是高速公路，它包括修建新道路和已有公路的维修。表 12-5中的“其他”项包括州和地方政府提供的许多其他服务，例如，图书馆、警察、垃圾处理、消防、公园维修和扫雪。即问即答 联邦政府最重要的两项税收来源是什么？州和地方政府最重要的两项税收来源是什么？税收和效率我们已经说明了各级政府如何筹资和支出，现在我们再来考虑如何评价其税收政策。显而易见，税收制度的目标是增加政府收入。但是，有许多方法可以增加任何一种既定量收入。在设计税制时，决策者有两个目标：效率和平等。如果一种税制以纳税人较低的成
