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1、第三编 国家投资经营法第十二章 国有资产 第一节 国有资产及国有资产法概述 一、国有资产的定义、分类及形成途径（一）国有资产的定义 广义的资产就是指财产，是指具有某种经济价值并能为特定主体所支配的物或权利；狭义的资产是指具有增值功能的财产，也即作为生产要素投入生产经营的财产。 广义的国有资产就是指国有财产，是指以国家名义拥有的一切财产；狭义的国有资产仅指经营性国有财产。 经济法研究国有资产，主要是经营性国有资产，但也涉及非经营性资产。（二）国有资产的分类l 理论界和实务界最常用的分类方法是将国有资产分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。l 1.经营性国有资产l 经营性国有资产又
2、称企业国有资产，是作为生产要素投入企业生产经营的国有资产。l 特征：l 作为生产要素用于生产l 具有增值功能l 主要由企业占用主要通过市场来配置l 2.非经营性国有资产l 非经营性国有资产是指不投入生产经营的国有资产，包括国家机关、事业单位和社会团体（统称行政事业单位）用于公务和社会公益事业的国有资产以及尚未启用的国有资产。l 特征：l 公益性l 非增值性l 主要由行政事业单位占用l 主要由政府配置 3.资源性国有资产资源性国有资产是指具有开发利用价值的国家所有的自然资源。l 特征：l 天然性：天然的对人们有用的物质和能量垄断性：在法律上往往具有国家垄断性 从严格的逻辑意义上说，国有资产分为经
3、营性国有资产和非经营性国有资产就已经涵盖了整个国有资产。 将国有资产做经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产的划分，完全是出于人们认识国有资产、国家管理国有资产的需要。l （三）国有资产的形成途径l 国家依法或依权力取得和认定的属于国家所有的财产。l 国家投资经营形成的资产。包括国家投入的资本金和投资收益。l 国家对行政事业单位拨入经费形成的资产、行政事业单位的规费收入和l 事业单位的创收收入。l 国家接受馈赠形成的资产，包括公民、团体、企业公司等赠与国家的财产以及外国友人、团体、政府赠与我国的财产。 二、国有资产法的概念和性质（一）国有资产法的概念 国有资产法是在调整国有资产的取得
4、、使用、管理、处置过程中发生的社会关系的法律规范的总称。 （二）国有资产法的性质 国有资产法包含多种性质的法律规范，具有多个部门法的属性。l 民法属性l 行政法属性l 经济法属性 l 不同部门法的侧重点不同：l 民法：主要从静态角度确定国有资产的产权，它构成国有资产管理和l 使用的基础；l 行政法：主要确定国家对国有资产进行管理的一般规则，其核心是使l 国有资产满足公共行政和公益支出的需要，调整的对象主要是行政事l 业性国有资产；l 经济法：从国家调节经济的角度规定对国有资产的管理，其核心是利l 用国有资产调节国民经济，调整的对象主要是经营性国有资产。 三、我国国有资产法的立法构成（一）宪法我
5、国宪法第7条、第9条、第10条、第12条的规定。（二）法律企业国有资产法物权法土地法草原法森林法水法节约能源法可再生能源法和矿产资源法等。（三）行政法规和部门规章行政法规和部门规章是国有资产法最主要的渊源。国务院和国务院相关部委、国务院国有资产监督管理委员会发布了大量的行政法规和部门规章。第二节 企业国有资产法一、企业国有资产的含义及其权利主体l （一）企业国有资产的含义l 企业国有资产法第2条对企业国有资产给出了定义：国家对企业各种形式的出资所形成的权益。l 国家对企业的出资形式：l 国家单独出资设立国有独资企业。国家单独或与他人合股设立公司企业，包括国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本
6、参股公司。l （二）企业国有资产的权利主体l 企业国有资产法第3条规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”l 在国有企业具备单独的法人地位的情况下，企业国有资产的直接所有l 权主体乃是国有企业，企业依法享有法人财产权。国家通过股东或出l 资人身份参与国有企业的经营管理。l 在少数情形下，国有企业没有独立法人地位，仅作为国家机关的直接l 附属机构存在。则企业国有资产转化成了某个机关法人的资产，该机关法人成为了企业资产的直接所有权人。 二、企业国有资产的管理l （一）国家对企业国有资产的管理方式l 1.财产权人对其经营性资产的管理有两种基本方式l 直接管理，即财
7、产权人自己经营，财产权人可以直接支配资产l 间接管理，如代表式、代理式、租赁式、合股式（公司制）l 2.企业国有资产管理只可能实行间接管理l 企业国有资产的财产权人是国家，国家不可能亲自经营。西方国家管理企业国有资产的通行模式是“合股式（公司制）”，而我国国有企业改革的实践也证明，“合股式（公司制）”是最适宜的方式。 （二）我国企业国有资产的管理体制1.普通企业国有资产的管理体制普通企业是指由国有资产监督管理机构履行出资人职责的国家出资企业。“国家统一所有、政府分级代表、国有资产监督管理机构受托监管、企业自主经营”的管理体制。2.特别企业国有资产的管理体制特别企业是指由国有资产监督管理机构以外
8、的机构履行出资人职责的国家出资企业，包括国家出资的金融企业、铁路企业和烟草企业。“国家统一所有”，但在具体的管理方面，存在较大差异。l 金融企业国有资产的管理体制l 金融类企业的国有资产管理按照统一政策、分级管理的原则，由县级以上（含县级）财政主管部门依法履行职责。l 铁路企业国有资产的管理体制l 2013年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。l 烟草企业的国有资产管理体制l 国实行烟草专卖制度，烟草
9、专卖局和烟草公司是“两块牌子，一套人马”。 “统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制。 三、国家出资企业出资人权利的行使（一）出资人权利的行使主体1.国务院 关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业。2.地方人民政府 其他国家出资企业为了实行政资分离，国务院和地方人民政府分别授权国有资产监督管理机构（或其他部门和机构）履行出资人职责。 （二）选择和监督国家出资企业管理者1.对管理者的任免权国家出资企业的资本构成不同，对国家出资企业管理者的任免权限也不同。2.国家出资企业管理者的任职资格履行出资人职责的机构任命或者建议任命的董事、监事、高级管
10、理人员，应当具备法律规定的任职资格，也即必须符合相关条件。3.国家出资企业管理者的薪酬、考核和奖惩针对企业管理者的薪酬、考核和奖惩制度与企业国有资产的监管具有密切联系。l （三）国家出资企业重大事项的决策与监管l “重大事项”是指涉及企业生存发展，涉及股东、出资人的重大利益，应由出资人、股东依法决策的事项。l 包括：国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等。l 国家出资企业重大事项的决策主体l 国家出资企业改制的决策与监管l 国家出资企业关联交易的决策与监管l 国家出资企业资
11、产评估的决策与监管国家出资企业国有资产转让的决策与监管l （四）国家出资企业收益权的行使和国有资本经营预算l 1.国家出资企业收益权的行使l 国家出资企业的收益权由履行出资人职责的机构行使。l 对于国有独资企业，履行出资人职责的机构直接决定国家出资企业上缴利润的比例并代表国家收取该利润。l 国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司的收益权行使，依照公司法的规定。l 2.国有资本经营预算将国有资本的收入和支出纳入政府预算体系，而政府预算必须由人大审议和批准。这样，就实现了人民对国有资本收益的决定权。第三节 行政事业性和资源性国有资产法律制度l 一、行政事业性国有资产法律制度l （一）行政
12、事业性国有资产的范围l 1.行政事业性国有资产包括l 行政单位和事业单位用国家财政性资金形成的资产l 国家调拨给行政事业单位的资产l 行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产l 接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产l 2.表现形式固定资产、流动资产和无形资产等l （二）行政事业性国有资产的配置l 行政事业性国有资产配置是指财政部门、事业单位主管部门、行政事业单位等根据行政事业单位履行职能的需要，按照国家有关法律、法规和规章制度规定的程序，通过购置或者调剂等方式为行政事业单位配备资产的行为。l 行政事业单位配置国有资产以履行职责的需要为必要条件，对于国家l 有资产配置标准的，按标准执行、按
13、照程序进行。l 涉及政府采购事项的，依法进行政府采购。l 资产配置到位后，行政事业单位应当对资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。l （三）行政事业性国有资产的使用l 1.行政事业单位占有国有资产的目的是为了使用，以满足提供公共管理和公共服务的职能。l 2.行政事业单位使用国有资产应遵循的规则l 建立国有资产使用管理制度；l 拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准；l 行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外；行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照规定进行脱钩。 （四）行政事业
14、性国有资产的处置行政事业性国有资产处置，是指行政事业单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。行政事业单位国有资产处置的范围、审批、方式、收入管理。（五）行政事业性国有资产的管理体制行政事业性国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。各级财政部门对行政事业性国有资产实行综合管理。二、资源性国有资产法律制度l （一）我国国有土地法律制度l 1.我国国有土地所有权制度l 我国城市市区土地属于国家所有，农村及城市郊区的土地一般属于集体所有，但也有依照法律规定属于国家所有的。国家土地所有权由国务院统一行使。l 2.我国国有土地使用
15、权制度l 划拨。是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。出让。是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。l （二）我国国有矿产资源法律制度l 从形式上看，包括：l 宪法；矿产资源法等法律；矿产资源法实施条例等行政法规；部门规章及地方性法规。l 从内容上看，包括：l 关于矿产资源的所有权的法律规定；l 关于探矿权和采矿权等具体权利的设立、行使及转让的法律规定；l 关于矿产资源有效利用的法律规定。l 我国的矿产资源属于国家所有，由国务院代表国家行使对矿产资源 l 的所有权。 国家实行探
