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1、杭州精英在线系列课件 http:/推进“大调解”的若干问题与建议杨小军国家行政学院法学部副主任、教授大家好，我们今天要讲的这个主题是关于推进“大调解”的若干问题与建议。我们现在应该说，中国正处在一个转型发展的时期。社会结构在进行所谓的深刻变革，面对着这个矛盾和纠纷也是很敏感，也是异常复杂的历史时期。 在这个历史时期，由于实践的需要，我们出现了各种各样的用调解手段、调解方法，来化解矛盾、构建和谐社会的一些探索和创举。我们今天就来讲这个问题，关于推进“大调解”的若干问题。所以，这是一个应当说一个比较实用的问题。我们打算介绍四个方面的内容：第一个，就当前矛盾纠纷的形势到底怎么来看待。我们调解的前提，
2、是针对着矛盾纠纷的。到底现在矛盾纠纷的形势是怎么样的？第二个问题，就是如何我们当前的“大调解”是什么？第三个问题，正确的调解它要遵循哪些原则？不是说来和稀泥就都能解决问题。在法律上，它有一些原则、有一些大的原则它是不能违背的。最后一个问题，第四个问题，违反法律规定的调解，司法是不能确认它的调解效力的。所以，我们要介绍司法部确认效力的调解，是哪些？一、当前矛盾纠纷形势我们先来看第一个问题，当前的社会矛盾和纠纷的形势。第一，当前的矛盾纠纷的量在持续下降、高位徘徊、时有反复的现象是并存的，就是三个现象都存在。我们叫矛盾纠纷量持续下降、高位徘徊、时有反复。我们来讲这三句话。第一，量在下降，就是总量确实
3、是一直在下降。无论是信访渠道反映出来的，还是申诉、举报、告状、诉讼、仲裁、复议等等，这些所有处理矛盾纠纷的渠道来看，总量数在下降。所以，这是有客观数据作为支持的。那也就是说，这么多年来，我们花了很大的精力，去解决纠纷、去调处矛盾、调处纠纷，也确实在实际结果上发挥了它的作用，产生了效果。所以，整个量才会慢慢的、持续的降下来。这应该说，是各方努力的结果，也是中国经济社会发展的一个结果。但是，第二句话，矛盾纠纷的总量仍然在高位徘徊。它虽然在往下走，可是走的这个坡度并不大。另外，它这个量总的来讲，现在仍然是一个高的量。法院的案件，每年全国是1千多万。其他领域的矛盾纠纷的量，也是个800多万的量。还加上
4、这个控告申诉的，每年也有几十万的量。那这样来讲的话，我们认为这些量加起来，它可能会涉及到多少家庭呢，它会涉及到多少人口呢？如果涉及到一个家里牵涉这么一个矛盾纠纷，那么它就会是按一家三口来算的话，它可能涉及的人群要超过1亿多。所以，应该说这仍然是一个高位的，在矛盾纠纷总量还是高，并没有说降的很低。降的我们可以忽略掉，没有。形势并没有那么乐观，所以我们把它叫什么？高位徘徊。它老在那儿晃来晃去，晃的还是高位。所以我们讲，我们要增强危机意识，就和这有关。第三，它有些还偶尔时有反复。这个时有反复，它有的是总量反复；有的呢，是局部量反复；有的是局部地区的反复。比如说，我们拿这个信访来讲，它除了总量以外，它
5、还有个什么呢？有一个集体访，有一个重复访，等等这些，还有一些非访。那么，这些量是不是都在下降呢？可能有些量偶尔在某一个年份，反有所上升。有些地区也不稳固，去年下去了，前年也下去了，到今年上来了。所以我们讲，三句话都是有根据的。叫做总量在持续下降；但这个位置，仍然是一个高位的一个危险位置；同时，有些还会有反复。所以，我们虽然做了很多工作，也取得了相当的成效。但是，形势仍然是值得关注、值得重视的。第二，矛盾纠纷处理的工作投入大，牵涉的部门多，化解矛盾难度在加大，维稳的压力在增大。这话，我们讲分三头来说吧！一个，我们投入大，对吧？我们讲，为了这个社会的和谐、稳定、长治久安，现在无论是调解，还是法律，
6、还是仲裁，还是诉讼，还是信访，还是纪律检查监督，各方面都投入到里面去。人力、物力、财力，还包括时间，制度，制定的规定，发的文件，就可见它投入量巨大。投入的量，我们讲这些都是为了处理矛盾纠纷。所以应该说，投入很大。你看各个部门、各个系统，都有相应的维稳机构、信访机构，光建这套机构和人员和制度和工作机制，这也算是一个长期持续的投入。所以我说，我们的矛盾纠纷处理的这个工作，成了一个各个部门全社会动员的事情。应该说，这个投入是很大的。投入大，它牵涉的部门就多，对吧？现在矛盾纠纷的调处、化解也好，往往顽固的、难以消化的这些矛盾纠纷，涉及的都是复杂的事情，和涉及的部门多。它不是个部门、两个部门就能解决的，
7、它可能涉及到很多部门。涉及到部门多，它调处起来这个过程就比较麻烦，因为各个部门有各个部门，有各个行业的政策，行业的法律，它有各自工作的利益和角度的考虑，它有时候就不能达到完全统一。另外一个，这样就增加了我们矛盾化解的难度。所以，维稳压力也就比较大。矛盾化解，我们不断的在解决问题，但是有一些老问题比较顽固的保留了下来。有的几年、有的十几年，甚至二十年的纠纷、矛盾，一直难以彻底消化掉，这也是当前的形势。这是第二句话。第三句话，叫合理与无理诉求并存，老案与新案并存，极端方式与正常方式并存，就是矛盾纠纷的排查，我们矛盾纠纷现在的形势，有三个值得注意的现象。一个，就是无论通过诉讼，还是通过别的渠道反映出
8、来的。首先，是一个纠纷当事人的诉求，这个诉求合理不合理，合法、合规、合政策、合道理、合公理、合天理，这是一种。有没有？有。因为他权利受到侵害，这个问题没有人解决，他打官司，他上访，等等这种方式都存在。在这些人群当中，确实有一部分他就是我们说，他是一个合理的、需要保护、应该满足的。但是，也有无理的、胡搅蛮缠、不按法律，然后乘机想捞一把，这种现象也是存在的。我们现在面临的矛盾纠纷，我认为是鱼龙混杂的。就是无理的和合理的都有，而且量都不小。这是第一。第二，老案子和新案子并存。这就是我们现在面临的一个很值得关注的问题。就是我们叫什么呢？叫重复案件，或者说拖下来的、多年没解决了的，这种案子非常的顽固，这
9、种纠纷矛盾它已经远远很可能都离开了它原来的问题，它增加了很多。不断增加新的内容、新的诉求，它变成一个越来越复杂的案件。所以，这叫老案。老案在存在的同时，这叫什么？这叫存量。我们还有一种叫增量，就是随着经济社会的发展，随着改革的进行，随着这个社会矛盾的发生变化，又在不断的产生一些新的矛盾纠纷。所以，存量也有，增量也有。那这个就加剧了我们调处工作的难度。第三，这个反映诉求，都是应当通过正当方式来的、通过正常方式。有法律规定的途径，仲裁；有法律规定的途径，行政复议；有法律规定的程序，是诉讼。你可以到法院去打官司，你可以去仲裁，可以通过行政复议，等等都可以。这叫正常方式。通过信访也是正常方式，来信来访
10、也是信访条例允许的。但是，同时里面也存在着不少的违规，我们叫极端方式，就是他以极端的方式来施压，企图达到他诉求解决的目的。比如说，自焚。你要拆他的房子，他就拿汽油把自己烧死，这就叫极端的方式。什么开胸验肺、什么血洒天安门等等，这些东西实际上是一种威胁。就是我们讲，这种要求从法律上来讲，这种方式本身，什么下跪、什么打横幅等等，这些不是一种正常的反映方式。它不是一个通过法定途径来的，它是通过施压的方式，所有这种施压力的方式，我们认为，它都属于这个不正常的方式，有些甚至构成极端方式。你看堵拦领导的车辆，堵这个交通要现在我们面临的矛盾纠纷，就是这些现象都存在，合理的无理的；老案存量和增量；还有一个，正
11、常方式和极端方式都存在。这是第三。第四，事要解决与依法依规时有纠结，或者叫偶有纠结。什么叫事要解决和依法依规？我们在解决矛盾纠纷的时候，有一个目标，我们要达到什么目标呢？就是事情要给他解决好，要解决了。他有事才来找，无论是通过复议、通过诉讼、通过仲裁，还是通过控告申诉，还是通过信访，他有这个事情。这个事情，我们要求要给他矛盾要化解掉，事情要解决掉。这就叫事要解决。但是，事要解决讲的是一个目标。这个事要化了、要结了，案要结了，事要解决了。这是目标。问题在哪儿呢？还有另外一个方面，就是我们国家是有法律、有政策、有规矩的，那么有法律、有政策、有国家规定，按照法律、按照政策、按照规定，你那个事就不该解
12、决，或者不该按你所要求的那样去解决。那你告诉我，我们这个时候是依法依规呢，还是只要解决问题？这两者之间就会有一定的纠结。如果只讲事要解决，那这个规矩就可以让一边。如果要讲规矩，完全按规矩来，按法律、按规则来，那你这个事情可能就不该解决。比如说拆一还一，我拆你房子还你一套房子。他说他不干，他就是不走，他不断的绕。如果是事要解决，那我再给你一套房子，你高兴了，你不就走了。这事不就解决了。但是，我说按照规定、按照拆迁政策，你就拆一只能还一，怎么能给你二呢？我就不能给你二，对吧？所以这两者之间，在当前的矛盾纠纷的调处过程当中，有时候是有纠结的。有的时候是一致的，大多时候是一致的。既能解决问题，又能依法
13、依规。但是，有时候它二者并不完全一致。第五，信访不信法的现象也是存在的。这个现象，不是我今天在这儿说，其实应该说用一句话通俗的话来说，就是地球人都知道。什么意思？其实无论是党政机关，还是普通老百姓，关于当前这个信访不信法的现象，大家都有耳闻目睹，都有共识。就是通过法律途径，它解决不好，或者他认为解决不了，然后他就走其他途径，这个主要是通过信访途径。或者法律途径解决了，他不满意，然后他再去走信访。信访里面有可能就给他解决了，这样的话，它起了一个什么示范效果呢？越来越多人都去走信访，而不去走法律途径。或者先走法律途径，或者如果能达到目标，能达到我的结果就行了。如果达不到，那我再去走。这个现象，也是
14、当前在处理当中的一种值得注意的现象。第六，有效处理诉求与压访、截访、关访的现象并存，强制手段的禁用与有效手段的缺失并存。两个并存：一个，就是我们依法依规来处理你提出的诉求。我要有效的解决你的问题，如果是党政机关的问题，我们责令它改正；如果是侵害了你的权益，那么我们来保护；如果造成了损害，那么我们给予你弥补、给你赔偿、给你补偿。说这个冤假错案，我们给你关了10年，给你60万、90万、80万，那就有效处理了。你也接受了，你也同意了，你也满足了，好了，这个事情就ok了。但是，同时也存在着另外一种，就对这个当事人提出的诉求，尤其是对于上访，它可能会采用一些我们叫压访，就压住，不让你找。不让你去省上，不
15、让你去北京。还有一个，截访。你要去，我拦截。第三个呢，我把你关起来。你违规了，或者是在敏感时期你要到北京去，那我就干脆把你关起来了，劳动教养、办法制培训等等。所以说，前面讲的有效处理它是一个主流，它是合法合规的，也是有效的。后面这个压访、截访、关访，这是值得研究的。所以我们叫，正当的和不正当的都有。还有一个，强制手段的禁用。我们知道过去，在这几年当中，信访的这个压力越来越大，维稳的压力越来越大了以后，我们对于它采用了一些手段。有些地方，有些极个别地方和个别的执法者采用了什么？采用劳动教养。你违反规定，比如说到北京去非访，回来以后，我就把你关起来。那你确实也违规了，那规定你不能去的地方，你跑到那
16、儿去闹，那我就会认为你扰乱社会秩序、扰乱公共秩序、扰乱办公场所，把你关起来。到后来，最近今年以来，中央有关部门有一个明确的态度，有一个想法就是说要把信访纳入法制化轨道。因此，对于这个上访的人，可能现在劳动教养的手段，在使用上已经受到了严格的禁止，就是不让用了。那这样一来，就有一个问题了。你这个强制的手段被禁用了以后，那么你有什么样有效的手段呢？老手段不让用，新的有效手段是什么？还有待于探索和研究。这就出现了强制手段的禁用和未来有效手段的缺失，这两种现象也是并存的。所以我们说，任务还是很艰巨。这是我们讲的第一个问题当前矛盾纠纷的形势。二、矛盾纠纷“大调解”第二个问题，矛盾纠纷的“大调解”。为什么要去讲这个调解？是因为调解毕竟是符合中国的传统文化，我们叫和合文化，或者叫儒家文化。这个文化讲的一团和气，就是这个世界很多事情是可以商量这来的。分清是非的基础上，
