公共政策学的概念体系

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1、公共政策学的概念体系公共政策学基本的学科要素，即研究对象、概念体系和研究方法。公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。核心概念是政策分析中不可或缺的概念。公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。对于这一概念集，如果其中的一个概念搞错了，那么分析、推理、判断等一系列思维就跟着发生根本性错误，并最终导致决策失误或得出错误的研究结果。公共政策学的核心概念是由这样一些概念构成的：第一组：公共政策、政策构成、政策功能；第二组：政策系统、公共权力、政策过程；第三组：政

2、策问题、政策诉求、政策议程；第四组：政策目标、政策方案、政策选择、政策决定、政策宣示；第五组；政策执行、政策变通、政策资源、政策效果；第六组：政策持续、政策变动、政策终结、政策周期；第七组：政策对象、政策环境、政策反馈；第八组：政策分析、政策预测、政策评估、政策咨询。公共政策学的次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。例如，系统议程和政府议程是政策议程的子概念；政策宣传、政策实验、政策执行再决策、政策执行偏差是政策执行的子概念；政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减是政策终结的子概念；等等。次级概念的形成和使用是公共政策学的研究不断深化的表现。大量的次级概念直接来源于某一位学者的某一项公共

3、政策个案研究，往往在概括公共政策的共同本质和揭示普遍规律上具有不成熟性，因此它们在这个学科的概念体系中的地位是不稳定的。公共政策学概念体系的边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学（特别是它的二级学科决策科学）、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中“拿过来”的。例如，与政策模型相关的一系列概念完全理性模型、有限理性模型、垃圾桶模型，等等，取自管理科学和决策科学；系统分析和系统仿真决策的概念取自系统科学；有关定量方法的一系列概念都取自统计学，等等。我们之所

4、以称这一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学已经形成自己的概念体系。但是，这一类概念运用的效果却未必是边际性的，实际上往往对学科发展有重大推动作用。公共政策学的核心概念：第一组：公共政策、政策构成、政策功能；1、公共政策P109我们对公共政策给出如下定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：第一，公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征。第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现它表征公共权力机关想干什

5、么、为什么干、怎样干，不想干什么、为什么不想于。所以，公共政策具有权威性和强制性。第三，公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。第四，公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。第六，公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府

6、介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。公共政策是公共权力机关的意志和能力的集中体现，是公共权力机关实行治理和变革社会的方案或蓝图，是公共权力机关针对社会生活的各个领域的公共问题而采取的一种行动纲领。政府通过制定和实施公共政策来执行国家职能，制定政策和实施政策是政府存在的基础。由于现代国家的政府在横向结构和纵向结构上权力配置的形式的差异，公共政策的形式构成也就有所不同。由于政策作用于对象的广度与深度、时间与空间、方式与方法上的差异，公共政策在内容构成上也就有许多类别。尽管如此，各不相同的公共政策仍然具有共同的本质、特征与功能。2、政策构成P114、P135公共政策是由不同的部分

7、构成的。从形式特征上看，一般地说，公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的，在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。但是，由于世界各国的政治体制互有差别，所以公共政策的形式构成就有所不同，这种不同在横向结构上主要有两点：司法机关是否有权制定政策？也就是说，是否有司法决策存在？执政党的政策是否可直接成为公共政策？现在我们分别对当代美国和中国的公共政策的形式构成做一介绍：公共政策的内容构成指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。在这里，政策效力的差异指的是政策作用于对象的广度与深度、时间与空间、方式与方法上的不同

8、。这种差异是决策者或政策分析者的主观认定，而主要不是指政策的实际效果的不同。可以从不同的角度来认识公共政策的内容构成，这里着重介绍三种，而对其他几种只作简单介绍。（一）元政策、基本政策、部门政策元政策元政策，或者叫作总政策（以及总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。基本政策针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。基本政策衍生自总政策，是总

9、政策在某一领域或方面的延伸和具体化；同时它又是该领域或方面的元政策，对该领域或方面的具体政策起管总的、统摄的、统帅的作用。“基本政策是总政策的具体化，是具体政策的原则化，是连结总政策和具体政策的中间环节。”基本政策一般反映统治阶级的价值观和政治信仰，其中包括政策制定者的价值观和政治信仰。部门政策为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策，也被称作具体政策或方面政策。它是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定，社会生活的各个领域都有许多具体政策，而且通常都用政府文件的形式做出具体规定。部门政策由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。社会生活越具

10、体，就越变动不居、千姿百态，因此作为人们行为规范的政策既需要细致入微、具有可操作性，又需要留有余地、具有适度的灵活性。从分类的角度说，元政策和基本政策之外的所有政策都可以视为部门政策。元政策、基本政策、部门政策的区分具有相对性；同时部门政策又可分为若干等级层次，高一层次的部门政策相对低一层次的部门政策而言，又具有统摄的作用。（二）战略、策略、战术属于同一政策体系的各项政策，就其时间效力而言，可以划分为即时的、短期的、中期的、长期的政策；就空间效力而言，可以划分为全局的与局部的政策。将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。（三）依政策的社会内容的不同，公共政策所进行

11、的分类：依政策的社会内容的不同，公共政策可划分成如下基本的类型：政治政策经济政策社会政策教育、科技、文化政策（四）政策内容的其他分类方法真正意义上的类型划分，除了前面谈到的三种外，还有以下几种：单目标政策与多目标政策程序性政策与非程序性政策初始政策和反馈政策确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策鼓励性（扩大性）政策与限制性政策这积极型政策与消极型政策能动型政策与被动型政策政策分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策分配性政策、限制性政策和再分配性政策10实质性政策与程序性政策11物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策3、政策功能P163制定政策和组织实施政策是公共权

12、力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定。公共政策的主要功能有以下四种：管制功能政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。这就是政策对政策对象的行为所具有的管制功能。这种功能是通过政策的（或法律）条文规定表现出来的。通常采取两种做法来设定政策的管制功能：条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。引导功能为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性，这就是政策的引导功能

13、。引导功能是政策的积极性功能。公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。调控功能公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节与控制。而政策的调控功能，指的就是政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系上。政策的调控功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出特有的倾斜

14、性。因为政府目标在不同时期有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面。和公共政策的引导功能一样，它的调控功能也有正向和负向、积极和消极之分。分配功能从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。美国政治学家阿尔蒙德和鲍威尔从结构功能主义的方法论出发，提出了功能三分法方案，即系统功能（包括政治社会化、政治录用。政治沟通

15、）、过程功能（包括利益表达和综合、政策制定和政策实施）、政策功能（包括提取、限制、分配与输出），并用“政治生产力”进行概括和总结。他们所说的政治生产力实际上就是政府能力，即政府在环境中的一切行为都可以看作为一个整体，在环境多种刺激、压力甚至挑战下，政府能否应付或适应这些挑战，以及取得成功的程度。第二组：政策系统、公共权力、政策过程；1、政策系统P166、P52从系统论的观点出发，我们可以把公共政策系统界定为一个由若干政策要素组成的整体及其与政策环境之间相互联系、相互作用的社会政治系统。一方面，系统内部各政策要素之间相互依赖、相互作用、相互制约；另一方面，各政策要素又与政策环境不断进行着物质与能

16、量交换，从而使公共政策系统成为动态的、开放的系统。公共政策系统是一个内部职能既有分工又有协作的网络系统。从结构的角度看，科学化、现代化的公共政策系统是由信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反馈这七个子系统所构成的社会巨系统，涉及到从中央到地方的各级各类相关政策机构及其运行机制。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，一方面，它们按照各自的分工，相对自主地进行工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常、顺利地运行。公共政策系统属于社会巨系统，其构成要素有：政策主体系统。该系统由三个子系统组成，即政策制定系统、政策执行系统和间接主体系统（公民、利益集团、非执政党等）。政策支持系统。该系统