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1、“1+1+X”的合庆算法所谓“1+1+X”，第一个“1”，即党组织的领导；第二个“1”，即村民自治章程，是村民自治的基础性、指导性文件；“X”，即若干实施细则，是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的办事规则。近年来，浦东新区合庆镇党委以“有法依法、有规依规、无法无规、村民自治”为基本理念，以尊重和实现村民在村级事务管理中的主体地位为出发点和落脚点，积极探索“1+1+X”工作法，发动村民人人参与村民自治章程及实施细则的制定与执行，在规范村务管理、维护群众权益、密切党群干群关系等方面取得了显著成效，吸引了人民日报、文汇报等多家媒体的跟踪报道，产生了良好的社会影响和舆论反响。一、背
2、景与缘起合庆镇位于浦东新区东北部，区域面积41.97平方公里，总人口136484人，常住人口56513人，来沪人员79871人，下辖29个行政村、6个居民区。属于典型的城乡二元结构，一方面地处改革开放最前沿的浦东，另一方面经济社会发展还比较薄弱；一方面享受着开发开放带来的发展成果，另一方面承受着土地等资源日益紧缺，且由于来沪人员大量涌入带来的环境脏乱差等后果；一方面拥有着临海临江临机场的优越地理位置，另一方却不得不面对规划受控、耕地面积大、农村人口多的社会现状。2007年以来，镇党委坚持每年深入全镇各村（居）、企业进行调研，梳理归纳出群众最关心的10个问题（就业问题；住房问题；医疗问题；合作医
3、疗报销额度问题；教育质量问题；养老金提高问题；公共卫生问题；文化设施建设问题；环境保护问题；工资及收入水平问题），最担忧的10个问题（社会治安问题；集体资产监管问题；动拆迁政策前后不一致问题；环境污染得不到有效控制问题；征而未迁、迁而未征问题；外来人口管理问题；农民建房问题；粮差补贴较低问题；食品安全问题；物价上涨问题），最不满意的10个问题（个别干部行为不检点；怕干部处事不公平；反映问题得不到及时解决；侵犯老百姓利益，维权不力；民主作风不够，有些事情暗箱操作；违法用地、违章建筑处理不力或处理欠公平公正；对群众的承诺失信于民；物业管理不到位；原则与规则的随意性；外来人口增多影响居民的生活质量问
4、题）。在“三最”问题的背后，也一定程度上体现了社会转型时期社情、民情悄然发生了新变化，对传统的基层工作形成了新挑战，主要是三个方面：一是群众不满意，要求“平等”。随着经济社会的日益发展，群众民主意识、法制观念不断增强，原来那种行政的、简单的、粗放的“命令式”管理方式不能适应现实需求。二是群众不信服，要求“依据”。农村集体经济的不断壮大，涉及村民切身利益的公共支出和基层社会管理的事项越来越多，但在具体操作上，一些村规民约比较宏观，做起来无从着手，往往凭村干部个人感觉或经验来决策决定，只能是“毛估估”、“拍脑袋”。三是群众不买帐，要求“参与”。群众参与村务管理的愿望越来越迫切，对享有知情权、参与权
5、、表达权、监督权的呼声也越来越高，但实际上村务管理主要集中于村干部，“村民自治”一定程度上变味成“村官管治”。经济社会深化转型，群众的思维方式、生活方式和个体诉求发生着深刻变化：以前重物质，现在要权利；以前求温饱，现在盼环保；以前怕麻烦，现在想参与；以前保自身，现在求公平。新情况新问题新挑战的客观“倒逼”，加上合庆镇党委主动变革的强烈主观愿望，2010年6月，镇党委组织成立镇级“1+1+X”村民自治工作指导小组，主要负责指导、规范、组织和协调村民自治的试点工作，明确村民自治主体必须是村民，村民自治的内容必须有效，村民自治的程序必须合法、合规、合理、合乎乡情。按照先行试点、面上推开、深化完善的整
6、体工作安排，2011年1月，在8个村前期试点实践探索的基础上，全镇各村正式推行“1+1+X”工作法，通过优化村民自治机制，保障和强化群众主体地位，密切和融洽党群干群关系。二、主要做法着眼于创新社会治理方式、优化社会治理机制，不断推动社会管理向社会治理转变，合庆镇“1+1+X”工作法把党委领导、政府负责与社会自我调节、村居民自治良性互动有机结合起来，把依法管理与民主管理有机结合起来，有效打开了基层社会治理的新局面。（一）着眼群众信服认可、便于操作落实，制定形成村民自治“草根宪法”合庆镇的29个村中，现在村村有一本被村民称为“草根宪法”的村民自治章程及实施细则，它统一明确议事和组织规则，并明确规定
7、村民自治的范围、机制、程序以及村民的权利与义务。一是整合共性、尊重个性，实现村内事务“一事一规”。合庆镇党委对一系列“政策法规之外，道德情理之中”的村级事务全面梳理，结合全镇普遍情况与各村实际，发动各村制定村民自治章程及实施细则。各村党组织将征求意见表格发放到每个村民手中，并通过召开“户代会”广泛听取村民普遍关心关注的村务，最后统计汇总出村民关注度最高、反映最集中的事项，作为村民自治的具体项目。对于具有指导性作用的村民自治章程，一般围绕村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会秩序、劳动就业、劳动保障和福利、奖惩、执行和监督等9个方面内容作原则规定，是村民自治大纲。对于具有操作性作用的实施细则，
8、涉及民主管理、经济发展、社会事业、社会稳定、文明创建、岗位职责6大类，一般就村集体资产和资金管理、社会治安、来沪人员管理、婚姻家庭、计划生育、“星级家庭”标准等方面的工作作具体规定。村民自治项目最多的村有60余项，最少的村也有30余项。可以说，大到农民建房审批、征地安置、帮困补贴等涉及群众切身利益的重要事项，小至90岁老人生日蛋糕的购买、子女考入大学家庭的奖励等，每个事项都有一个相应的单行规则。二是听取民意、民主表决，保证村民群众“真信真用”。按照“尊重民意、维护民权、通俗易懂、切实有效”的方针，对于村里哪些事情应该列入自治项目、列入以后如何处理等问题，各村在村民自治章程及实施细则的制定过程中
9、分层分类召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、党员会议、老干部会议、企业家座谈会，了解村情民意、听取群众意见。在章程及实施细则初稿形成后，再把征求意见稿发到每家每户，利用黑板报、宣传栏等载体广泛发动，号召家庭成员学习、讨论，并召开村民代表会议收集群众意见。之后，各村党组织书记相继主持召开村民会议和村民代表会议，将章程及细则逐条宣读、解释后进行表决。据统计，全镇29个村的村民（户代表）会议审议村民自治章程，参加户数为1.8万户，出席率为98.4，举手表决同意率为100。实施细则提交村民代表会议审议，代表出席率达95以上，同意率100。2011年1月全镇全面推开，到9月底29个村的村民自治章程及
10、实施细则修订工作全部完成。村民自治章程及实施细则统一编印成册后，目前已发至各村每家每户。三是与时俱进、深化完善，确保制度规定“合理合适”。合庆镇制定的章程和细则具有高度开放性、灵活性，在遵从“成熟一项完善一项”的原则下，可随着经济社会的发展变化而不断调整适应。根据近年来“1+1+X”工作法的实施运行情况，“草根宪法”的内容不断得以深化。首先是“增”：增群众利益相关事项，增经济社会热点、难点问题，如三资管理、合同备案、来沪人员管理、农民建房等；使村民自治的针对性和实用性更强；其次是“减”：减操作性不强的内容，减去“假大空”做不到的内容，章程从89条减为71条，减25%；细则从61条减为31条，减
11、50%；最后是“理”：结构从原来的经济管理、社会管理、劳动保障改为民主决策、民主管理、民主监督三篇，加重了民主决策和民主监督的分量。（二）着眼尊重群众主体地位、保障群众民主权利，探索建立村民自治机制2010年试点以来，合庆镇党委注重扩大基层民主、激活村民群众主动参与意识，围绕村情民知、村事民决、村务民督、村绩民评等关键环节形成机制，有效保证了村民知情权、参与权、表达权、监督权的真正到位和落实。一是做到村情民知。村干部办好事实事、村民却有疑问有抱怨，村干部吃苦受累、村民却并不买账。这反映的是村干部与村民之间缺乏基本互信，根源在于村务不公开不透明，导致村民不知情不理解。合庆镇党委决定首先从“亮家底
12、”做起，由镇人大作出决议，聘请第三方独立审计机构对村级集体财产和村“两委”班子成员进行审计，结果向村民公开，让村情村务晒在阳光底下。同时，通过村党组织书记岗位互换、聘请独立的村级财务顾问，进一步确保村级财务公开。现在，在原有村务公开工作基础上，各村公开的内容和方式都逐渐走上了规范化制度化轨道。如村党组织、村委会任期目标，村党组织、村委会成员分工和职责等，实行任期公开；村委会年度工作目标、村上年度财务收支决算和下年度财务收支预算、村集体资产运作情况、村干部报酬等实行年度公开；村委会办公经费、扶贫帮困、社会救助、基建项目、实事工程等，实行按季公开；村财务收支、民主理财等，实行按月公开；村民代表会议
13、通过的决议，做到随时公开。此外，十分之一以上村民或三分之一以上村民代表要求公开的内容也必须全部公开。如某村前些年有72个征地养吸劳指标，由于在操作中政策透明度不够，直接由村干部操作，几十名村民质疑“暗箱操作”，大闹村部，甚至有人在村部吃住一个多星期。2011年，该村又有15个征地养吸劳指标，村委会从派出所调取村民档案查阅农龄并张榜公开，然后按照农龄来分配名额。公布指标名单后，村民们心服口服，没人再吵再闹。二是做实村事民决。重视民主程序、强调协商共议是“1+1+X”工作法的一个重要特点。按照村级事务的大小先后、轻重缓急，各村基本建立起了“遇小事照细则执行、遇重要的事按章程办理、遇急事找村民代表商
14、议解决、遇大事由村民代表大会决定”的议事决事规则。尤其是在涉及村庄改造、土地管理、征地安置、收支预算等重大事项方面，不再由村干部“拍脑袋”，而必须通过“四议两公开”工作程序后才能推行。首先是村党（总）支委员会会议提议，提出村的重大事项的初步意见和方案；其次是村“两委”会议商议，根据村党组织提出的初步意见，召开村“两委”会议商议实施方案；再是党员会议审议，结合“党员议事日”等活动载体，对村“两委”商定的意见，进行专题审议；最后是村民会议和村民代表会议决议，召开村民会议或村民代表会议讨论表决，作出决议。完成“四议”程序之后，通过党务村务公开栏等媒介平台把最终决议以及实施结果公开。如某村面对新一轮土
15、地租赁费上调这个“老大难”问题（很多企业能少交就少交、能拖就拖），先由村党总支召开部分企业主座谈会了解情况后，正式提议重新签订合同；村委会根据镇政府关于加强集体资产管理若干规定相关规定，拟写企业合同调整方案，提请村“两委”班子商议，形成详细的实施办法；再经党员大会审议、听取党员意见建议并修改完善后，最后将企业合同调整方案讨论稿提交村民代表会议决议。与会村民代表看到整个工作方案措施明确、步骤明了，表决时赞成率100%，并向全体村民通报会议决议。在三个多月的时间里，新一轮集体土地租赁合同调整签约工作顺利完成，签约成功率100%。三是做强村务民督。通过村民代表会议推选，普遍组建成立村务监督委员会和民
16、主理财小组，各由5-7人组成，明确规定村干部及其配偶、直系亲属不得担任小组成员。就村务监督委员会而言，主要负责村级事务尤其是重要工作的督促落实。凡村民代表会议通过的事项，按照“谁牵头谁负责，谁分管谁落实”的原则，明确具体责任人，建立工作台账，定期向村民公布工作进度、通报落实情况，主动接受村民监督。每项事项完成后，村务监督委员会要听取工作汇报，并召开村民代表会议进行公开评议。如村民有不满意的地方，坚持查找原因，及时落实整改措施。就民主理财小组而言，主要负责对所有村级财务活动的跟踪监督。每月定期审核村财务收支情况，每张财务票据均需民主理财小组审核签章后方能入账，审核情况和结果则需及时向村民公开。如某村老年协会的活动经费过去直接向村委会会计报账即可，但建立民主理财小组后，小组提出该会票据经办人不全、开支名目不清，不予入账并责令其整改，在按财务规范补全完善信息后，小组才允许该会活动经费
