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1、行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理,最高人民法院行政审判庭关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复解读,一、问题的提出,2008年12月15日，最高人民法院曾经针对湖北省高级人民法院鄂高法2008391号关于判决驳回原告的诉讼请求行政案件执行问题的请示，作出了2008行他字第24号关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复（以下简称答复）：经研究答复如下：被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。,答复的含义,人民法院对以作为
2、方式作出的具体行政行为进行审查后所做出的驳回原告诉讼请求的判决，是对被诉具体行政行为合法性的认可。公民、法人或者其他组织拒绝履行被诉具体行政行为所确定的义务的，行政机关可以依法强制执行具体行政行为，也可以依法申请人民法院强制执行具体行政行为。依法应当或者可以由人民法院强制执行的，行政机关在人民法院驳回诉讼请求判决生效后，应当申请人民法院强制执行已经生效的行政决定，而不应申请执行人民法院的生效判决。人民法院对行政机关的非诉执行申请的合法性不再另行审查，而应当依据已经生效的驳回原告诉讼请求判决，直接作出准予强制执行的裁定。但被诉具体行政行为虽合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止等原因不适宜再继
3、续执行的除外。,然而，问题并没有解决,答复作出后，对该答复的理解和执行仍然存在一定分歧。特别是行政强制法出台后，如何正确处理好生效行政决定的非诉执行问题，也亟待进一步明确。 2013年，湖南省高级人民法院陆续接到省内部分地方中、基层人民法院就人民法院判决维持行政决定或者驳回原告诉讼请求后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行，人民法院如何处理问题的请示。对此，湖南省高级人民法院在研究中出现两种不同意见。,争议焦点,一是行政机关申请执行的是行政决定还是生效裁判,二是就执行实施，行政机关与人民法院之间如何分工,湖南省高级人民法院倾向于第二种处理意见,二、问题的分歧与争议焦点 最高人民
4、法院行政庭在合议庭合议和审判长联席会议讨论中，亦出现两种不同的答复意见。,两种拟答复意见对执行实施的分工倒无异议，一致认为由有强制执行权的行政机关负责承担,两种争议焦点,三、问题的分析 对于湖南省高级人民法院的请示，法院最终如何处理比较恰当合理，逻辑顺畅？下面主要围绕合议时争论的焦点展开，兼论湖南省高级人民法院对于执行实施的分歧。,（一）执行标的：行政决定还是生效判决,（二）执行审查：判决驳回诉讼请求后，法院是否还需执行把关,（三）执行实施：行政机关还是人民法院负责,湖南省高级人民法院由谁负责执行的分歧源于对执行标的的不同认识。该分歧主要基于这样一种看法：执行标的决定执行实施的负责机关如果执行
5、标的是生效判决，那么由人民法院负责，如果执行标的是行政决定，那么由行政机关负责。 持第二种拟答复意见的法官认为，行政机关应自负执行实施的理由很明确：除了执行标的是行政决定，行政机关有法定强制执行权外，执行实施如此分工可以减少负面影响：一是避免加剧司法执行“有权限无能力”的窘态。仅民事案件已经让人民法院执行局应接不暇，如果再将行政机关有强制执行权的案子交由人民法院强制执行，只会加剧法院执行案件量与法院执行能力不匹配的矛盾。二是避免重陷司法执行“有权利无救济”的困境。司法实践中，法院的强制执行行为不属于人民法院的受案范围，即司法执行得不到司法救济。因此，坚持由有法定强制执行权的行政机关自行实施，可
6、以避免私权利救济范围的人为缩小。 至于第一种拟答复意见中所蕴涵的“执行标的是生效行政判决，执行实施机关是行政机关”的看法，是否可行？坚持“可行”观点的法官认为理由有二：一是强制执行的审查权和实施权可以分离。二是有域外实践提供探索经验。各国对于行政诉讼生效裁判的执行机关的规定有所不同，主要包括行政机关执行模式、司法机关执行模式和混合模式。我国在行政机关或法院之外尚未专设专门行政机关和行政执行官员，因此我国可以借鉴混合模式下的德国或者法国经验，改革探索“行政判决行政机关执行”的路径。,四、问题的处理,就湖南高级人民法院的请示如何答复，最高人民法院行政审判庭内部分歧较大，两种拟答复意见各有道理。出于
7、谨慎和执行中发现问题便于调整等因素的考虑，按照多数人的意见，以最高人民法院行政审判庭的名义于2013年12月23日作出2013行他字第11号关于行政机关申请法院强制执行维持或者驳回诉讼请求判决应如何处理的答复。其具体内容如下：,人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依照中华人民共和国行政强制法第十三条第二款的规定，作出如下处理：一、法律已授予行政机关强制执行的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。二、法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。,行政复议机关以
8、不符合法定行政复议范围作出终止行政复议决定，当事人不服的，人民法院应当审查该复议申请是否属于行政复议范围 最高人民法院关于行政复议机关受理行政复议申请后，发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，复议机关作出终止行政复议决定的，人民法院如何处理的答复解读,行政复议受案范围,肯定式列举,否定式列举,1.行政处罚 2.行政强制措施 3.行政许可 4.行政确认 5.侵犯经营自主权 6.行政合同 7.违法要求履行义务 8.不履行保护职责 9.行政给付 10.其他行政行为,1.内部行为 2.行政调解 3.行政仲裁,一、问题的提出,国务院法制办公室对北京市人民政府法制办公室的复函（2002年1月16日，
9、国法函20023号，以下简称复函）规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法规定的，可以决定终止行政复议。针对上述规定，北京市高级人民法院审委会经讨论形成两种意见：,二、条分缕析,行政复议终止，是指在行政复议过程中，因出现法定事由而结束审理的情形。行政复议终止制度最早规定在行政复议条例中。第四十条规定：“复议决定作出以前，申请人撤回复议申请，或者被申请人改变所作的具体行政行为，申请人同意并申请撤回复议申请的，经复议机关同意并记录在案，可以撤回。申请人撤回复议申请，不得以同一的事实和理由再申请复议。”根据该条的规定，复议申请的撤回不是申请人的一项任意性权利，不经复议
10、机关的同意，复议申请的撤回不产生效力。这一条件说明，行政机关对复议申请的撤回有严格的审查责任和批准权。该条规定了申请人可以撤回申请以及行政复议机关允许撤回，但未规定撤回申请后，行政复议机关适用的法律文书，仅仅规定“记录在案”。“记录在案”的性质、形式均不明确，是否发送申请人亦不明确。,行政复议法第25条规定，行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。这一规定从一定程度上弱化了行政复议机关对申请人处分权的干预，申请人只要“经说明理由”，就可以撤回。有观点认为，对于终止行政复议后的法律文书，行政复议法没有规定，是采取原行政复议条例规定
11、的记录在案的方式，还是采取制作裁定书终结复议，在实际工作中可以灵活运用。还有的观点认为，应当采用行政复议决定的形式，即申请人提出撤回复议申请，经过行政复议机关审查，认为符合条件的，应当作出准予撤回申请的决定；认为不具备或者不完全具备条件的，应当作出不准予撤回申请的决定。,那么，行政复议机关第25条规定的“行政复议终止”是否意味着行政复议机关应当作出行政复议决定呢？有人认为，行政复议终止是指程序上的终止，而非需要作出行政复议终止决定。相对于维持、撤销、变更等行政复议决定而言，行政复议终止有其特别之处，它不对被复议的行政行为作出任何肯定或否定的评价。从这一点而言，与其说它是复议决定的一种，倒不如说
12、是复议结果的一种。因为“决定”体现着复议机关的主观意志性，表现为对被复议的行政行为作出肯定或者否定的评价，而复议终止则不必然反映出复议机关的主观意志，更多的时候突出的是申请人的自由意志，也不需要对被复议的行政行为作出肯定或者否定的评价。正因为如此，复议终止后，申请人不得以不服行政终止提起行政诉讼。,然而，国务院法制机构没有采纳这种意见，而是采纳了行政复议终止应当作出决定的意见。本案中，国务院法制办作出的复函明确：“北京市人民政府法制办公室：你办关于终止审理余国玉复议案件的请示收悉。经商最高人民法院行政审判庭，现函复如下：行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合中华人民共和国行政复议法规定的，可以决定终止行政复议。”这一复函有三点需要注意：一是行政复议机关采用“决定”方式终止行政复议。二是终止行政复议的情形扩大到“行政复议申请不符合行政复议法规定”。三是本复函征求了最高人民法院行政审判庭的意见，国务院法制机构与最高司法机关的意见是一致的。,
