旅游政策与法规概述

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1、第1章 旅游政策与法规概述,【学习要点】 法律、法规、旅游法规、旅游政策的含义； 旅游法规旅游政策的关系； 旅游发展政策； 旅游法规的立法体制； 旅游法规的体系； 旅游法规的体系及其表现形式与特征。 【关键性术语】 法律、法规、旅游法规、旅游政策、旅游发展政策、旅游法规立法体制、旅游法规体系、旅游法规表现形式。,1.1 旅游政策与法规的概念,1.1.1 旅游政策的概念 旅游政策是指党和国家以及国家的各级旅游行政管理部门为实现我国的旅游业建设与发展的目标而制订的行动准则。 国务院依据党的政策和法律制订全国性的旅游政策。国务院旅游行政管理部门依据党的政策、法律、法规和国务院制订的旅游政策制订更为具

2、体和更为广泛的旅游政策，指导全国的旅游工作。各级地方政府及其旅游行政管理部门依据党和国家的政策、法律、法规，结合本地区的旅游业发展的实际，制订本地区的旅游政策,1.1.2法律、法规与旅游法规的概念 1.1.2.1法律的概念 法律是个多义词，主要有两种含义。一是广义的法律，是指由国家制定和认可的、并由国家强制力保障实施的行为规范的总称，有时与“法”、“法规”具有相同的意义；二是狭义的法律,是专指国家立法机关制定的规范性文件，即专指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，用以区别行政法规和地方性法规等。 法律只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定，其他任何国家机关均无权制定法律。,1.1

3、.2.2法规的概念 法规也是一个多义词。法规的含义大致有以下三种： 一是法规既规范性法律文件，是一个与规范性文件相对应的概念。规范性法律文件由法律概念、法律原则、法律技术性规定和法律规范四大要素构成。根据宪法的规定，由有权立法的国家机关制定的规范性法律文件，都是法规。因而法规包括了全国人民代表大会 及其常务委员会制定的法律、国务院制定的法规、地方立法机关制定的地方性法规、国务院务部委制定的规章和地方政府制定的规章、民族自治地方制定的自治条例和单行条例等。,二是 法规指除宪法、全国人民代表大会其及常务委员会制定的法律以外的所有规范性法律文件，包括行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例等。

4、 三是 法规指行政法规和地方性法规。 1.1.2.3 旅游法规的概念 旅游法规是指国家制定和认可的、由国家强制力保证实施的、关于旅游业建设与发展、开发与保护的规范性法律文件的总称，是关于旅游业法律规范的总和。 它包括国家权力机关、国家行政机关、地方权力机关以及地方行政机关制定和颁布的旅游法律、旅游行政法规、地方性旅游法规以及旅游部门规章，还包括关于旅游领域以外的其他法律中有关旅游的法律规范等。,1.2 旅游政策与旅游法规的关系,1.2.1 旅游政策与旅游法规具有一致性 1.2.1.1 两者的理论基础相同 1.2.1.2 两者的经济基础相同 1.2.1.3 两者体现的意志和利益相同 1.2.1.

5、4 两者的根本任务相同 1.2.2旅游政策与旅游法规的联系 1.2.2.1旅游政策是制定旅游法规的基本依据 1.2.2.2旅游政策指导旅游法规的实施 1.2.2.3旅游法规是旅游政策的法律化或定型化,1.2.3 旅游政策与旅游法规的区别 1.2.3.1 制定的机关不同 1.2.3.2 表现形式不同 1.2.3.3 内容的广泛性不同 1.2.3.4 稳定性和灵活性不同 1.2.3.5 实施的方式和途径不同,1.3 我国旅游业发展政策简介,1.3.1发展旅游业的政策措施 1.3.2入境、国内、出境旅游政策 1.3.2.1全面发展国内旅游 1.3.2.2大力发展入境旅游、规范发展出境旅游 1.3.3

6、发展假日旅游经济的政策 1.3.4中西部旅游发展的政策,1.4 旅游立法体制与旅游法规体系,1.4.1 我国现行的旅游立法体制 1.4.1.1 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使的旅游立法权 1.4.1.2 国务院行使的旅游立法权 国务院根据宪法和法律，已制定了一批旅游法规，主要有植物检疫条例（1983年）、风景名胜区暂行管理条例（1985年）、自然保护区条例（1994年）、旅行社管理条例（1996年、2001年）、导游人员管理条例（1999年）。还根据宪法和法律批准了中国公民自费出国旅游管理暂行办法（1997年）、旅馆业治安管理办法（1987年）等部门规章或由旅游主管部门起草的

7、旅游行政法规。,1.4.1.3国务院各部委行使的立法权 国务院旅游主管部门根据旅游法律和国务院旅游行政法规，制定了大量的旅游部门规章。主要有：旅行社管理条例实施细则（1996年）、导游人员管理实施办法（2001年）、旅行社质量保证金暂行规定实施细则（1995年）、旅游安全管理暂行办法（1990年）、旅游安全管理暂行办法实施细则（1994年）、旅游投诉暂行规定（1991年）等。 1.4.1.4地方人民代表大会及其常务委员会行使的旅游立法权 1.4.1.5省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的市人民政府行使旅游立法权 1.4.1.6民族自治地方的人民

8、代表大会行使的旅游立法权,1.4.2 旅游法规体系 1.4.2.1宪法 制定和颁布机关：全国人民代表大会 效力范围：全国 效力等级：具有最高法律效力，一切旅游法规不得与宪法相抵触。 1.4.2.2基本法律（包括中华人民共和国民法通则、中华人民共和国刑法及三大诉讼法等） 制定和颁布机关：全国人民代表大会； 效力范围：全国 效力等级：低于宪法，高于其他法律。,1.4.2.3旅游法律 制定和颁布机关：全国人民代表大会常务委员会； 效力范围：全国； 效力等级：低于宪法和基本法律，高于行政法规。 1.4.2.4旅游行政法规 制定和颁布机关：国务院； 效力范围：全国； 效力等级：低于宪法和法律，高于旅游部

9、门规章、地方性旅游法规、地方旅游规章。 1.4.2.5旅游部门规章 制定和颁布机关：国务院旅游主管部门； 效力范围：本部门； 效力等级：低于宪法、旅游法律、旅游行政法规。,1.4.2.6地方性旅游法规 制定和颁布机关：省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会： 效力范围：本省、自治区、直辖市； 效力等级：低于宪法、旅游法律、旅游行政法规。 1.4.2.7地方旅游规章 制定和颁布机关：省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府； 效力范围：本辖区； 效力等级：低于宪法、旅游法律、旅游行政法规、地方性旅游法规。,1.4.2.8自治区的

10、自治条例、单行条例 制定和颁布机关：自治区的人民代表大会； 效力范围：本自治区； 效力等级：报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。 1.4.2.9自治州、自治县的自治条例 制定和颁布机关：自治州、自治县的人民代表大会； 效力范围：本自治州、自治县； 效力等级：报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。,1.5旅游法规的具体表现形式及其法律特征,我国旅游法规的具体表现形式有宪法、基本法律、旅游法律、旅游行政法规、旅游部门规章、地方性旅游法规、地方性旅游规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例等 。 1.5.1基本法律是旅游法规的具体表现形式 中华人民共

11、和国刑法：对旅游资源犯罪作了一些的规定 中华人民共和国行政处罚法：旅游行政处罚等方面的旅游行政法规、部门规章的制定，旅游行政处罚等旅游行政执法活动的开展，都必须以行政法为依据。 中华人民共和国民法通则 ：旅游资源所有权、使用权法律制度、旅游承包法律制度、旅游企业法律制度、旅游合同法律制度等的实施，必须以民法为依据。,1.5.2旅游法律的特征 首先，从法律性质上看，旅游法律既有专门性法律，又有综合性法律； 其次，从法律效力来看，旅游法律在全国范围内具有普遍的约束力，全体社会成员均须遵守。旅游法律是国务院旅游行政法规、地方性旅游法规等旅游法规发生效力的前提和基础； 第三，从旅游法律的任务来看，它把

12、合理利用旅游资源、保护旅游者合法权益放在第一位，注重旅游资源的生态效益、社会效益和旅游业的可持续发展。,1.5.3旅游行政法规的概念、特征与制定的法律依据,1.5.3.1旅游行政法规的概念 1.5.3.2旅游行政法规的特征 从法律性质来看，旅游行政法规属于国家最高行政机关制定的行政法。制定旅游行政法规的行为是旅游行政立法行为，是旅游行政行为的一种，而不同于专门的立法机关的立法。旅游行政立法权来自于宪法与旅游法律的授权。 从效力范围来看，旅游行政法规在全国范围内具有普遍约束力，全体社会成员均须遵守。 从效力等级来看，旅游行政法规的效力低于宪法和法律，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法、法律

13、相抵触的旅游行政法规。 1.5.3.3国务院制定旅游行政法规的依据 国务院依照宪法第八十九条规定的职权范围，根据旅游行政管理的需要制定条例,1.5.4 旅游部门规章的概念、特征、主要表现形式、制定的法律依据与法律效力,1.5.4.1 旅游部门规章的概念与特征 旅游行政主管部门制定的规章，具有以下三个特征： 第一,制定部门规章是旅游行政行为，而不是行政立法行为。旅游行政行为可分为抽象旅游行政行为与具体旅游行政行为。制定规章是抽象旅游行政行为，在我国目前是不可诉的行为，法院无权审判。如果旅游部门规章与宪法、旅游法律、旅游行政法规相抵触，只能由国务院加以撤销。 第二,旅游部门规章必须符合宪法、旅游法

14、律、旅游行政法规，否则没有法律效力。 第三,旅游部门规章的作用是规范各级旅游行政管理部门的具体行政行为，达到依法行政、依法治旅的目的。,1.5.4.2旅游部门规章的主要表现形式 旅游部门规章的具体表现形式有实施细则、办法、暂行办法和规定等。 1.5.4.3旅游行政主管部门制定旅游部门规章的法律依据 旅游主管部门直接依据旅游法律、国务院旅游行政法规的规定，根据规范旅游行政管理活动的实际需要，制定部门规章。 1.5.4.4旅游主管部门制定的部门规章的法律效力 旅游部门规章发生效力的有两个前提： 首先，不与宪法、旅游法律、国务院旅游行政法规相抵触；其次，只能作为审理具体旅游行政行为是否合法的依据，而不能作为审理旅游刑事、民事、经济案件的依据。,