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1、浅谈国土资源执法监察的难点及对策随着我国社会经济的高速发展，人地矛盾日益突出的今天，历史地给了我们国土资源管理工作带来了一连串的新课题、新要求，同时也为国土资源执法监察带来了新的更高的要求，任重而艰巨。就当前面临的形势和特点来看，国土资源执法监察工作中还存在着不少的问题，从而造成对国土资源违法行为难以进行有效查处，严重地影响了国土资源执法监察的效果。笔者根据工作中的实际情况，从当前国土资源执法监察中存在的难点入手，分析产生问题的原因，提出对策和建议，希望能对国土资源执法监察工作有所帮助。一、国土资源违法呈现新动向、新特点近几年来，经过土地市场清理整顿和矿产资源开发秩序的规范，各级人民政府依法行
2、政的意识有所提高，土地市场和矿产资源开发秩序有所好转，各种违法现象得到了一定程度的遏制，但各地方国土资源违法案件仍然屡抓不绝、屡禁不止，而且出现了一些新动向，新特点。主要表现在以下方面：（一）土地违法方面1、集体土地非法入市案件逐年增加按照现行土地管理法律法规的规定，集体土地一般不得进入土地市场流转，必须要依法办理征地出让手续成为国有土地后才能转让。而办理出让手续审批过程相当复杂，用地成本越来越高，为躲避办理出让手续，用地单位往往与集体土地所有者或使用者私下签订转让协议，不到国土部门办理用地登记手续，导致非法转让集体土地违法行为发生。2、农村居民违法建房屡禁不止，并呈上升趋势近年来，由于国土资
3、源执法手段不硬，乡村居民法律意识普遍不高，执法环境较差，导致在这些地方执法行政作为存在较大的软弱性，就连我们的执法人员也有较大一部分均摆脱不了受困于地方政府及部分领导违法而又难执法的困扰，往往很多时候只能是采取睁只眼闭只眼，有的甚至采取积极态度让其案件的发生。致使农村居民占地建房，只要给某个有权人员打个招呼，就可以修建了，占着山高皇帝远的思想，大量违法修建。3、基层组织违法行为屡禁不止全面取消农业税后，大部分乡镇将工作重心向招商引资转移，热衷于搞政绩工程，形象工程。有的以引进项目为由，直接从农民手里非法征地；有的搞“以租代征”,变相越权审批用地；有的为追求短期的经济发展，随意处置国有土地资产，
4、造成大量土地浪费。4、执法工作经费短缺，未能很好地发挥监察效果尤其在基层，执法经费更是一无所有，由于办证、审批、执法等权利均已上划，所交相关费用算下来最多只有工本费，在执法过程中，如非用不可的一些工作业务费，均无来源，更不用说请土地执法信息员了，所以，经费问题也是执法工作的一大障碍。5、交通滞后，执法效率差到目前为止，还有很大一部分乡镇，甚至县局的执法大队均没有一辆执法车辆，不用说宣传法律了，就连最起码的办案均要步行或骑自行车，这样既降低了执法水平，又减少了发现违法占地的几率。6、规划区内违法用地得不到最终制止，并不断漫延规划区内的城乡结合部、公路两侧等交通较为便利的地段，成了违法占地的高发区
5、。造成这种乱修滥建的主要原因，主要有以下几种：一是政府违法。一方面是城市建设的开发用地，由于指标有限，但又迫不及待地开发建设，致使其想尽办法规避法律法规，违法操作。另一方面是不少地方领导干部为规避应交土地出让金及相关规费，背后支持、默许土地违法行为，有的甚至公开直接违法。二是经济利益驱使导致违法。近年来，由于城市快速发展，城乡结合部的土地价格不断攀升，一些农民为了增加收入来源，利用区位优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮非法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金，并希望在旧村改造、征地拆迁中得到房屋、土地的高额补偿。还有部分城镇居民因无力购买商品房，也纷纷到城乡结合部的村庄购买土地自行建房
6、。三是规划区多年未曾批地建房，较多农村居民要正常分户建房及部分老房确实无法居住了，在无法得到批准的情况下，无可奈何地大胆建房。四是随着城市建设的不断发展，规划区内的土地被大量征收，可很多地方政府的安置方案迟迟未见或难得到落实，致使许多失地农民无地方建房居住而随意占地建房。五是违法擅自修改规划，还占用基本农田违规建设。六是以生态建设，农业结构调整，如修烤烟房、畜圈等名义违法占用耕地建房，这些建房面积大多超过农业部门规定的标准，违法者往往以相关政府部门要求为由，而忽视建房手续，占地建房。七是常以“新农村建设”等名义从事集体土地非法流转。八是以批准“临时用地”“先行用地”名义违法批准和占用土地。（二
7、）矿产资源违法方面近几年来，随着矿业产业的不断发展，国家对矿产资源的开发利用以引起了高度的重视，并逐渐走上了规范化。通过近年来的矿产资源开发秩序治理整顿，虽说取得了可喜的结果，但由于各种矿产资源均是价值高得诱人的物品，总会使较多的人挺而走险，违法开采。致使无证开采、承包开采、越界开采等违法行为屡见不鲜、屡禁不止，主要体现在以下几方面：1、许多企业及个人，在未取得采矿（探矿）权许可证的情况下，违法开采矿产资源。2、已取得探矿许可证的，在探矿过程中采取以探代采而开采矿产资源。3、越界开采。4、不按设计规定而进行破坏性开采的。5、在采矿及探矿区范围内违法承包给他人开采的。6、许多生产生活需要的矿产品
8、，如生活用煤，由于各地方在进行整合中，未考虑全面，使采矿权出让给企业或个人后，没有交涉和当地居民用煤规定，企业或个人老板为了更好的卖价，不再向当地零卖或低价出卖，发展成了当地居民 “坐在煤山，无煤烧”的凄凉景象，致使许多村民逼迫违法采煤。二、当前国土资源执法监察中的难点（一）执法环境不畅，影响着整个执法力度。主要表现在以下几个方面：1、群众法律意识不高。对可持续发展认识不够。相比之下，广大群众法律意识较以前有所提高，并知道运用法律手段保护自己的合法权益，但如果是牵涉到自己违法，往往百般阻挠，不接受国土部门下达的责令停止违法行为通知书，有的甚至将通知书当场撕碎，拒不停止违法行为，抓紧时间抢建，态
9、度恶劣，公开谩骂、侮辱、威胁执法人员的情种比比皆是、时有发生，不配合国土部门的工作，增加了执法人员调查取证的难度。这些违法者没有考虑到子孙后代的长远利益，只看到眼前的蝇头小利，对我国十八亿亩耕地保护红线的规定认识不到位，我行我素，坚持违法。2、个别干部知法纵法，甚至亲自带头违法，人情案，关系案居高不下。特别是基层，其中还有我们的国土资源执法监察人员，他们抱着在一方为官，要为一方亲朋好友办事，要为自己积点小利，方能在环境中立于不败之地，往往为了自己的利益，对违法行为视而不见，放任不管，不仅不主动向国土部门报告情况，还唆使、干预行政执法，甚至包庇纵容、从中谋利。一个案件常常还在调查中，就有各种“关
10、系”“招呼”接从而来。壮大了违法者的违法信心，破坏了国土资源的管理秩序。3、部分组织对资源保护与开发认识不到位。政绩观，名义观蔚然成风。一些地方政府，特别是领导干部不能正确处理好依法办事与发展经济、开发建设之间的关系，不考虑国家宏观调控，不考虑资源的有限性，一味追求当地眼前经济利益和城市建设的发展，无视法律法规的规定，不注重国土资源的可持续利用，并擅自修改土地利用总体规划及城市建设规划，新官不理旧政的观点尤为突出，旧的违法行为未解决，新的违法事实又发生。一旦造成违法事实后，往往要求国土部门想法解决，给国土资源部门正常的执法活动设置障碍，大大干扰了执法监察工作的顺利进行。4、执法监察网络不健全。
11、近几年，各地均不同程度地制定了动态巡查制度，成立了动态巡查组，实行了定期巡查督查等措施，建立了一定的执法监察网络，但与工作要求相比，仍然存在很大差距。特别是国土资源管理体制改革后，乡、镇政府对国土管理工作不如以往重视，管理土地的工作积极性不高，而村组干部直接与村民打交道，发现违法行为后不愿得罪人，对违法行为主动报告的少，更谈不上制止。加之乡镇所力量薄弱，一半以上乡镇只有一名工作人员，动态巡查制度难以落实到实处。（二）执法权受限，部分法律可操作性不强按相关规定，国土部门对土地、矿产资源等违法行为有制止权，但没有强制执行权，对违法当事人及所用工具、材料不能采取直接扣押、没收等强制措施，只能做到现场
12、宣传教育，下达责令停止违法行为通知书等行政行为，若违法者不听制止，仍然强行继续其违法行为，国土部门唯一能做的直接工作就是立案取证，尔后移交公安、法院、检查院等部门执行，但这样一来，我们以一般的土地违法案件的办理时限为例，根据现行土地管理法律、法规和行政处罚法的程序及相关部门所行使的法律规定，办理时间上少则二、三个月，多则半年一年才能结案。时间一长，自然给土地违法案件的执行带来难度，违法建筑已基本上建成，大大加大了政府对案件查处的经费投入，而且违法群众相互仿效，要不多久，就会行成“幢幢高楼平地起”的现况，这时，一种“抓安全、促稳定”的思想就在我们很多政府官员中成为口头禅，“法不责众”成为理由，往
13、往让执法者望房兴叹。不仅影响了执法效果，还大大影响了国家对国土资源管理的宏观调控。在权力有限的情况下，我们的国土资源管理者总是排除万难，夜以继日地穿插于工作实际当中，默默地维护着国土资源管理法律法规和促进地方经济建设作着应有的贡献。可我们的部分法律法规实际操作性确实不强，无法执行，如土地管理法第七十七条规定，对农村村民非法占用土地建住宅（包括超过省、自治区、直辖市规定的标准占用土地建房）的处罚措施，是责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。实际情况是，农村村民建一幢住房，往往是举全家之力，倾其所有财产，而目前很大一部分违法是由于政府原因（如安置规划滞后、停止审批）造成村民
14、久居破房而逼迫占地建房，加之农村村民的法律意识普遍不强，违法建房时有发生，产生违法后果后，如果一旦撤除，将会给其造成巨大的损失，违法户难以承受。不拆除又难以维护国土执法的权威性，拆与不拆常常是一个两难选择。又如，土地管理法第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。但法律并未明确怎样制止，对建筑材料和其它施工设施采取什么方式制止，国土部门能否有查封、扣押、没收等等制止权，法律并没有具体明确，这给执法监察工作带来了很大的难处。三、加强国土资源执法监察工作的对策针对当前国土资源执法监察
15、工作中存在的问题，笔者建议以下几点，希望能切实提高国土资源执法监察水平。（一）实行行政“首长”负责制，层层落实责任制加强国土资源管理责任考核，实行行政“首长”即“一把手”负责制。把国土资源工作作为考核、提拔干部的重要参数和依据。单位一把手应作为国土资源执法监察工作的第一负责人，认真组织开展国土资源执法工作，不能只讲究单位的经济利益、眼前利益而忽视执法工作，要知道执法是整个国土资源管理工作的有力保障，是树立国土资源管理权威性的有效手段，我们只有实行一把手负责制，严格责任追究，并层层签订责任状，对工作不力，职责不到位的坚决不提拔，并严肃处理。对辖区内有重大国土资源违法案件发生的，实行年度工作一票否
16、决，才能提高行政办事效率，有效遏制国土资源违法行为。（二）大力加强法制宣传，教育群众在工作中，要不断采取发放宣传资料、在城乡开展有助于国土资源法制宣传的文艺演出、播放露天电影、举办法律讲座、在电视台设立土地宣传专栏、通过各种报刊等多种宣传形式，广泛深入宣传国土资源管理的法律、法规，并对一些重大、典型的国土资源违法案件进行通报、曝光，充分发挥其警示和震慑作用，进一步强化辖区内干群知法、守法、护法的宣传教育。（三）进一步建立有效的巡查管理机制为大力加强国土资源违法案件的发现率，我们只有进一步建立有效的巡查管理机制，完善执法监察网络，坚持走“预防为主，防查结合”的路子。加强县、乡、村、组四级监察网络建设，除严格按照巡查制度巡查外，应尽快聘请村、组国土监察信息员，并给予适当的经济报酬。并按照国土资源所有权性质，引导农村集体经济组织依照村民组织法对辖区内国土资源实施主人翁管理责任，将国土资源违法行为控制
